Lei n.º 14.133/2021 Anotada

Isso porque, sem adentrar nas peculiaridades do modelo de serviços sociais autônomos adotado no Estado do Paraná, sui generis por essência e sua análise não se mostrar pertinente ao caso tratado, tangenciando o objeto da presente Representação, como regra geral, os serviços sociais autônomos detêm maior flexibilidade na condução de suas contratações, principalmente naquelas envolvendo necessidades específicas da instituição, não se sujeitando, pois, à estrita observância da Lei de Licitações e Contratos, sem prejuízo do dever de se orientarem pelos princípios específicos do processo licitatório.

De qualquer sorte, tal entendimento não se presta a validar que essas entidades não possuem a obrigação de licitar, pelo contrário, sustenta que diante desse dever, muito embora não se sujeitarem aos rigores da matéria aplicada à administração pública, observam regulamento próprio, de modo que para contratar bens e serviços devem instaurar processo prévio de seleção, nos termos do seu regramento de licitação, o qual ‘tem de se pautar pelos princípios gerais do processo licitatório e consentâneos ao contido no art. 37, caput, da Constituição da República (v.g. Acórdão 2198/2015-TCU-Plenário)’

Quanto a impossibilidade de participação de ME/EPP, não há impedimento, sob o aspecto jurídico, a uma ME/EPP participar de uma licitação de grande vulto e fazer jus as benesses da Lei Complementar nº 123/2006, ficando reservada para a fase de habilitação a aferição do atendimento dos pressupostos de qualificação técnica e econômico-financeira estipulados pela Administração.

Importante mencionar que o artigo 4º da Lei Federal nº 14.133/2021 (nova Lei de Licitações) criou limitações à participação de ME/EPP, todavia, tal regramento não pode ser aplicado no certame em análise, pois este é regido pela Lei Federal nº 8.666/93.

Por fim, a principal irregularidade identificada consistiu na previsão de favorecimento a microempresas e empresas de pequeno porte (item 5.20 do edital), em evidente contrariedade ao próprio instrumento convocatório, que estabelecia expressamente a não concessão de tratamento favorecido a essas empresas. Esse item estabelecia um mecanismo de desempate que beneficiava micro e pequenas empresas, permitindo que propostas até 5% acima da melhor oferta fossem consideradas empatadas.

A CGM constatou que, embora o edital afirmasse expressamente no item 2.5 que não haveria tratamento favorecido a essas empresas, o item 5.20 ainda previa um mecanismo de desempate que as beneficiava. Essa contradição foi considerada irregular.

De fato, mostra-se irregular a previsão supra, no entanto, conforme igualmente reconhecido pela CGM e MPC, tal inconsistência não compromete a validade do certame, uma vez que a licitação será realizada em grupo único (item 1.2), o que por si só inviabiliza a participação de ME/EPP devido ao limite de faturamento estabelecido no art. 3º, I e II da LC 123/2006.

Não se pode olvidar, entretanto, que disposições como essa comprometem a objetividade e a clareza do edital, mostrando-se necessário, na esteira do opinativo técnico, a expedição de Recomendação ao Município de Cascavel para que evite incluir itens de favorecimento às microempresas e empresas de pequeno porte em futuras licitações quando não houver tal intenção.

(...) somente na hipótese de aplicação concreta do regime excepcional em situação em que a Nova Lei de Licitações expressamente veda a sua incidência é que se poderia cogitar a impropriedade almejada, o que não se verificou no presente caso. Ora, o valor estimado da contratação, fixado em R$ 9.362.976,53 (nove milhões, trezentos e sessenta e dois mil, novecentos e setenta e seis reais e cinquenta e três centavos), extrapola o limite disposto no artigo 4º, § 1º, II, responsável por vedar o emprego da regulamentação constante dos artigos 42 a 49 da Lei Complementar nº 123/2006 em casos de contratação de obras e serviços de engenharia, às licitações cujo valor estimado for superior à receita bruta máxima admitida para fins de enquadramento como empresa de pequeno porte.

Por conseguinte, a despeito de o edital conter menções esparsas a dispositivos da Lei Complementar n.º 123/2006, a incidência dos benefícios nela evidenciados encontrava-se juridicamente afastada pela regra do artigo 4º, §1º, II, da Lei n.º 14.133/2021.

Contudo, sua menção em diversas passagens pode gerar falsas expectativas aos possíveis licitantes, ainda que o item 3.6 acabe por prever claramente que não será concedido participação exclusiva para as microempresas, empresas de pequeno porte e para microempreendedor individual, em razão do valor da licitação ser superior à receita bruta máxima admitida para fins de enquadramento como empresa de pequeno porte conforme inc. II, §1, art. 4º da Lei n.º 14.133/21.

Desse modo, embora não tenham sido constatados prejuízos concretos ao interesse público, a manutenção de referências editalícias a prerrogativas incompatíveis com o regime jurídico aplicável ao certame caracteriza desvio formal que demanda a procedência do apontamento, com expedição de recomendação ao Município para que, em futuras licitações, promova a adequação das prescrições dos instrumentos convocatórios à realidade da contratação e à disciplina estabelecida pela Lei n.º 14.133/2021, especialmente quanto à aplicação dos proveitos previstos em lei especial.

Nessa perspectiva, trazendo o dispositivo legal à luz do caso concreto, a mera soma de valores globais extraídos de bases públicas – notadamente o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) –, desacompanhada dos instrumentos contratuais, das datas de assinatura e dos elementos necessários à correta anualização e depuração de eventuais duplicidades (aditivos, prorrogações ou republicações), não se revela suficiente, por si só, para firmar conclusão segura acerca de eventual extrapolação do limite legal e, consequentemente, para sustentar a imputação de declaração materialmente falsa com as severas repercussões daí decorrentes.

Outro ponto a ser analisado é o ônus mínimo de demonstração e suficiência probatória. As representações que imputam fraude no enquadramento como microempresa ou empresa de pequeno porte — com potencial repercussão anulatória e sancionatória — exigem, para além de alegações, a presença de lastro probatório mínimo idôneo, apto a demonstrar concretamente: (i) a extrapolação do limite de receita bruta anual, ou (ii) a violação das balizas de fruição do tratamento favorecido.

Esse ônus mínimo não se satisfaz mediante presunções baseadas exclusivamente na soma de valores globais de contratos extraídos do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), justamente porque tais valores não equivalem, necessariamente, à receita bruta própria da gerenciadora, especialmente quando o objeto contratual envolve repasse a terceiros e remuneração por taxa ou comissão. Nessa linha, a Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar consignou expressamente a fragilidade da demonstração apresentada, ao registrar que “a simples soma dos valores globais de contratos administrativos identificados no PNCP não constitui elemento idôneo” para concluir, com segurança, pela extrapolação do limite de receita (peça 53, fl. 5).

No que concerne à alegação (...) de que a representante não faria jus ao benefício de ordem da Lei Complementar nº 123/2006, considerando o disposto no art. 4º, parágrafo 2º, da Lei nº 14.133/2021, adoto integralmente a conclusão da Coordenadoria de Gestão Municipal, na Instrução nº 5158/23 (fls. 7-9, peça 90), a qual transcrevo:

‘Outrossim, o fundamento da empresa Interessada (DELTA), de que caso a Representante se consagre vitoriosa violará o art. 4º, §2º, da Lei n.º 14.133/2021, não deve prosperar.

Primeiro motivo, se deve a lei mencionada, posto que o Pregão Eletrônico n.º 148/2022 está sendo regido pela Lei n.º 10.520/02, conforme preâmbulo do Edital (peça n.º 7, pág. 1).

Segundo, é vedado a aplicação de ambas as leis, em respeito ao art. 191, da Lei n.º 14.133/2021:

Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no referido inciso, e a opção escolhida deverá ser indicada expressamente no edital ou no aviso ou instrumento de contratação direta, vedada a aplicação combinada desta Lei com as citadas no referido inciso. (grifo nosso)

Parágrafo único. Na hipótese do caput deste artigo, se a Administração optar por licitar de acordo com as leis citadas no inciso II do caput do art. 193 desta Lei, o contrato respectivo será regido pelas regras nelas previstas durante toda a sua vigência. (grifo nosso)

Terceiro, mesmo que a empresa Representante venha a auferir, com a licitação em tela, valor superior ao teto de faturamento para enquadramento como EPP (R$ 4.800.000,00), não retirará o seu direito de preferência.

O desenquadramento somente ocorrerá no mês subsequente à ocorrência do excesso ou no ano- calendário seguinte, a depender do caso concreto, segundo dispõe o artigo 3º, §9º e §9º-A, da Lei Complementar n.º 123/2006:

Art. 3º Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de pequeno porte, a sociedade empresária, a sociedade simples, a empresa individual de responsabilidade limitada e o empresário a que se refere o art. 966 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), devidamente registrados no Registro de Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, conforme o caso, desde que:

[...]

II – No caso de empresa de pequeno porte, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta superior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 4.800.000,00 (quatro milhões e oitocentos mil reais).

[...]

§ 9º A empresa de pequeno porte que, no ano calendário, exceder o limite de receita bruta anual previsto no inciso II do caput deste artigo fica excluída, no mês subsequente à ocorrência do excesso, do tratamento jurídico diferenciado previsto nesta Lei Complementar, incluído o regime de que trata o art. 12, para todos os efeitos legais, ressalvado o disposto nos §§ 9º-A, 10 e 12.

§ 9º-A. Os efeitos da exclusão prevista no § 9º dar-se-ão no ano-calendário subsequente se o excesso verificado em relação à receita bruta não for superior a 20% (vinte por cento) do limite referido no inciso II do caput.’ (grifo nosso)

Portanto, no caso da Representante, o seu desenquadramento apenas afetará o tratamento diferenciado nas futuras licitações que venha a participar.

o modelo desenhado é de plataforma em nuvem com treinamento, suporte e horas de customização sob demanda, sem “postos” contínuos alocados nas dependências da Administração e sem os requisitos cumulativos do art. 6º, XVI (não há exclusividade de recursos humanos, nem bloqueio de compartilhamento para outros contratos, nem fiscalização de distribuição horária típica de postos)”.

Conforme verifico na vigente Lei nº 14.133/2021, especialmente no art. 6 na alínea “a’ do Inciso XXIII e alínea “d” do Inciso LVII, a condição fundamental necessária à legalidade da prorrogação do contrato administrativo é a existência de sua possibilidade no instrumento original, isto é claro em conjunto à ausência de ilegalidades conforme ressalvado em mesma Lei. Ao passo que restou demonstrada a possibilidade de prorrogação do contrato administrativo e que foram adequadamente atendidos os requisitos legais para sua validação, inexistiria, portanto, qualquer irregularidade quanto ao mesmo.

(...) insurgiu-se a Representante contra a exigência do fornecimento de produtos semelhantes e intercambiáveis aos existentes no parque semafórico de Imbituva, sem que houvesse a disponibilização, no Edital, de quaisquer informações essenciais acerca desses equipamentos e materiais. A esse respeito, afirmou o Município Representado que o item 6 do Termo de Referência destina 33 páginas a discriminar pormenorizadamente os itens existentes, com descrição gráfica dos modelos.

Todavia, da leitura do referido item 6 (vide peça 4, fls. 21 a 54), não se depreende a descrição dos equipamentos existentes no parque semafórico do Município de Imbituva, mas, apenas, a especificação das características, requisitos e funcionalidades mínimos que deverão ser atendidos pelos equipamentos a serem fornecidos pela futura contratada, dos quais não foi possível extrair, ao menos neste primeiro exame superficial, qualquer informação ou critério que pudesse indicar quais seriam as formas de aferir sua compatibilidade com os equipamentos existentes no parque semafórico.

(...)

Diante disso, e considerando, também, a informação (ainda não refutada) de que mesmo a marca dos equipamentos em uso somente foi comunicada na véspera da sessão de lances (quando da divulgação da resposta à impugnação ao edital formulada pela ora Representante), conclui-se, neste primeiro exame, pela presença do elemento da verossimilhança em relação à descrição insuficiente do objeto, em possível contrariedade ao art. 6º, XXIII, “a”, da Lei nº 14.133/2021, fator que pode ocasionar, em tese, uma restrição indevida do universo de possíveis interessados em participar no procedimento licitatório, em prejuízo aos princípios da igualdade, da transparência, da competitividade e da economicidade, previstos no art. 5º da mesma lei.

De acordo com o Relatório de Fiscalização (peça 03, p.8), foram detectadas falhas na formação do preço referencial para o item 01 do Lote 2, com risco de sobrepreço em razão de ausência de apropriação ou composição de serviços previstos no item 1 e deficiências na pesquisa de preços realizada para a formação do preço referencial.

O item 1, comporta a aquisição de equipamento, sua instalação e treinamento de uso do equipamento, porém na formação de preços (Mapa de Formação de Preços), não consta de maneira individualizada o custo de cada item da formação do preço, em desacordo com o que determina os §§ 2º, 4º e 6º do Art. 7 º da Lei Federal 8.666/93.

(...)

Assim, embora o sobrepreço não tenha se configurado, as irregularidades apontadas na formação de preços no Relatório de Auditoria (peça nº 03) não foram sanadas, motivo pelo qual, em razão dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, acolho o opinativo da 4ª Inspetoria de Controle Externo, disposto na Instrução nº 114/23 (peça 45), para que seja expedita determinação à SEED no seguinte sentido:

- que nas próximas contratações que envolvam aquisição de equipamentos com prestação de serviços de instalação e treinamento, realize a apropriação ou a composição unitária dos itens de modo segregado, possibilitando a avaliação apropriada dos custos e quantitativos dos serviços e equipamentos, contribuindo na identificação de potenciais sobrepreços e na mitigação de riscos envolvidos, nos termos do art. 6º, inciso IX, alínea “f” e art. 7º, §2º, inciso II da Lei 8.666/93, preceitos que encontram correlação à nova lei de licitações n° 14.133/2021 conforme Art. 6°, inciso XXIII, alínea “i” e Art. 47.

Em análise à 1ª fase do presente processo de admissão, a CAGE (Instrução nº 17610/23 – peça processual nº 017) verificou que não constou, no ato de designação da comissão organizadora (peça processual nº 006), a qualificação técnica e/ou profissional dos membros desta, tendo, entretanto, tais dados sido informados no Sistema Integrado de Atos de Pessoal (SIAP); que há dois cargos de fiscal de tributos, um prevendo formação superior (em qualquer área), e outro prevendo como requisito de investidura o ensino médio, tendo havido previsão de atribuições estranhas à atividade tributária, em ofensa ao art. 37, inciso XXII, da Constituição Federal, além de não ser compatível com o alto grau de complexidade do sistema tributário a previsão de nível de escolaridade de ensino fundamental/médio; e que o critério de julgamento, para o respectivo pregão eletrônico, de menor preço é incompatível com a contratação de empresa para realização de concurso público, na medida em que não se trata de serviço comum, mas sim de atividade intelectual, de modo que deveria ter sido adotada a modalidade concorrência, tipo técnica e preço, nos termos do art. 6º, inciso XXXVIII, alínea ‘c’, Lei Federal nº 14.133, de 01/04/2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos).

(...) o município realizou a pré-qualificação de marcas, valendo-se de critérios específicos de padronização que passaram por uma análise técnica e, após, foram devidamente referendados pelos Decretos Municipais n. 03/2022 e n. 105/2023, que estabeleceram quais marcas seriam mais duráveis no uso diário dos veículos e máquinas pertencentes à municipalidade.

A conclusão foi de que as marcas que atendem aos requisitos de vantajosidade, durabilidade e compatibilidade com o almejado seriam as seguintes: Firestone, Goodyear, Michelin, Pirelli, Bridgestone, Continental, Dunlop e Yokohama, sem ordem de preferência, pois elas apresentaram maior durabilidade em utilizações anteriores, quando comparadas com as demais marcas.

Deste modo, foi designada um Comissão Especial para Padronização dos Pneus que, baseada na observação de desempenho e especificações técnicas, e levando em conta fatores como custo-benefício, qualidade, confiabilidade e durabilidade, concluiu pela indicação das marcas Goodyear, Pirelli, Firestone e Michelin a serem utilizadas na padronização dos pneus que seriam adquiridos pelo ente municipal. A Ata de Conclusão foi homologada pelo Prefeito, com a consequente edição do Decreto n. 03/2022 que regulamentou a padronização dos pneus.

Por sua vez, o representante argumenta que a indicação de marca deve ser amparada por fundamentação de ordem técnica e que o edital apenas indica marcas nacionais, sendo que a nacionalidade do produto somente pode ser avocada em casos de desempate entre as propostas ofertadas. Todavia, o próprio representante, na página 4 de sua peça inicial (peça 3), admite que o edital não traz de forma explícita a exigência de pneus de fabricação nacional, mas tão somente utiliza-se de marcas nacionais como referência de qualidade.

Outrossim, esta Corte de Contas possui precedentes no sentido de permitir a previsão de marcas específicas para o atendimento do princípio da padronização, quando tecnicamente justificado pela entidade”.

Conforme bem argumenta a CAIS, primeiramente, importante destacar que, nos termos do art. 6º, inciso LVIII, da Lei n.º 14.133/2021, a aplicação do índice de correção monetária previsto no contrato é uma forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do instrumento, devendo retratar a variação efetiva do custo de produção.

Dessa maneira, a atualização monetária tem a função de preservar o valor real da prestação contratual devida à Administração Pública e, estando prevista expressamente no contrato como condição para prorrogação contratual, se torna obrigatória e integra o equilíbrio econômico-financeiro da contratação.

O contrato administrativo faz lei entre as partes, vinculando a Administração Pública ao seu estrito cumprimento, não podendo a empresa deixar de observar as cláusulas pactuadas, especialmente quando obrigatórias e destinadas à proteção do patrimônio público.

Desse modo, a ausência de aplicação da cláusula contratual que determinava a correção monetária do valor de outorga implicaria em evidente perda ao patrimônio público, no valor de R$ 147.515,31 (cento e quarenta e sete mil, quinhentos e quinze reais e trinta e um centavos), bem como favorecimento indevido ao permissionário.

Assim, a empresa integrante da Administração Indireta não poderia simplesmente ignorar a aplicação da atualização monetária sem fundamento legal ou interesse público devidamente comprovado.

Esta Corte teve a oportunidade de debruçar-se detidamente sobre o tema no processo de Consulta n.º 27903-6/23 – de minha relatoria –, que resultou na prolação do Acórdão n.º 3561/23-STP, por meio do qual se ponderou que a norma geral para desempenho das funções essenciais à execução da Nova Lei de Licitações se entabula para que os agentes escolhidos para tanto sejam, preferencialmente, servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da administração.

Com suporte no texto de lei em destaque e em lições doutrinárias, concluiu-se que tal primazia denota viés mandatório e que eventual ação contrária demanda justificativas acerca da impraticabilidade de se satisfazer o que preconiza a legislação especial. Ou seja, quer-se dizer que agir diversamente não pode resultar de ato meramente discricionário, pelo contrário, requisita-se ato fundamentado e comprovação da inviabilidade de se dar cumprimento ao preceito suscitado, traduzindo-se em situação excepcional e transitória. Outrossim, ao se enfrentar tal conjuntura, vale para o servidor comissionado idênticas qualificações postas em lei para os efetivos, quais sejam, atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuam formação compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de governo criada e mantida pelo poder público.

Nada foi trazido no sentido de atestar a qualificação da servidora comissionada em comento.

Contudo, em caráter excepcional e, acima de tudo, como consequência das demonstrações de que o Município está em busca de se adaptar aos inovadores ditames da Nova Lei de Licitações, afasto a irregularidade do tópico.

O Edital do PE 52/2023 em seu anexo I.I, item 2.26, exige:

‘Anexo I.I – Especificações Técnicas 2.26 Documento do fabricante comprovando ser revenda autorizada ou que possui permissão para a comercialização dos equipamentos no Brasil.’

De acordo com o relatório de Fiscalização a exigência se tornaria uma cláusula restritiva de participação de licitantes, sem a devida justificativa, o que é vedado pelo inciso I do Art. 70 da Lei Estadual 15.608/2007.

(...)

Novamente, corroboro com o entendimento da 4ª ICE de que, embora não tenha se configurado a restrição de competitividade, é importante que haja no processo, justificativa para a inclusão de cláusulas restritivas de participação. O que de fato não ocorreu.

Assim, entendo que a irregularidade não foi afastada, e assim, aplicando-se o princípio da proporcionalidade, pode ser acolhido o opinativo da 4ª ICE para que espeça-se determinação à SEAP e a SEED, para que procedam à atualização do seu check-list de adequação do processo licitatório, de modo que conste a necessidade de inclusão de justificativa circunstanciada para que se possa exigir a documentação de fabricante, comprovando ser revenda autorizada ou permissão de venda, em processos licitatórios futuros, consoante Lei nº 8.666/1993, art. 3º, § 1º, inciso I e art. 44, §1º, termos que foram mantidos pela Nova Lei de Licitações, conforme art. 9º da Lei Federal 14.133/2021.

Quanto a este item, verifiquei que a exigência de sistemas exclusivamente "nativamente web", ou seja, desenvolvido em ambiente web, poderá restringir a participação de outras soluções disponíveis no mercado, como destaca o Ministério Público de Contas, especialmente devido à presença de uma única empresa habilitada e vencedora em licitações semelhantes. Considero que o Município não apresentou justificativas robustas para tal exigência, o que poderá caracterizar violação ao princípio da isonomia e restrição à competitividade, em desacordo com o art. 9º, inciso I, alínea "a" da Lei de Licitações n.º 14.133/2021.

Extraio da justificativa emitida pela administração (peça 6) que o fato de os equipamentos de ar-condicionado serem destinados a unidades de saúde municipais é que foi fundamento para a exigência de licenças da vigilância sanitária.

Contudo, tais licenças são aplicáveis às próprias unidades de saúde, e são de atribuição do ente público que as administra, não havendo justificativa para exigir que a sede da empresa prestadora de serviços técnicos de instalação e manutenção de equipamentos de climatização tenha a respectiva licença.

Assim, em exame preliminar, concluo que a citada exigência é inaplicável porque ultrapassa o conteúdo documental necessário para qualificação técnica da empresa, passando a representar, em razão disso, medida restritiva à competitividade que deve ser removida do instrumento convocatório, por força do art. 9º, I, a, da Lei 14.133/21.

Quanto à disponibilização de estúdio no Município após a contratação, é importante distinguir condição de execução de requisito de habilitação. A Lei n.º 14.133/2021, em seu art. 9º, inciso I, alínea “b”, veda a inserção de preferências ou distinções em razão da sede ou domicílio dos licitantes e, por isso, limitações territoriais devem ser tratadas com cautela, exigindo motivação e pertinência com o objeto. No caso, contudo, não se trata de exigência de sede prévia para participar do certame, mas de obrigação operacional vinculada à execução contratual, com prazo posterior à adjudicação, o que, somado à participação efetiva de diversos licitantes, afasta a caracterização de restrição geográfica indevida.

De partida com artigos 12, 13 e 14 da citada lei, percebe-se que são essencialmente uma transcrição das licitações diferenciais previstas nos incisos I, II e III do art. 48 da LC 123/06, porém inovam ao acrescentar exclusividade às microempresas ou empresas de pequeno porte sediadas no Município de Santa Izabel do Oeste.

(...)

Quando o legislador municipal edita uma lei e invoca a competência do interesse local deve levar em consideração o interesse que diz respeito mais diretamente às necessidades imediatas da população local e deve torná-las claras no texto normativo. Entende-se que a competência municipal estipulada nos incisos do artigo 30 da CR/88 é atraída por situações determinadas em que o interesse local esteja de forma preponderante e especificamente envolvido.

Em segundo lugar, ressalta-se que a competência municipal para legislar sobre o interesse local deve observar os limites constitucionalmente traçados para que não adentre nas competências legais dos demais entes. Nessa linha, o Supremo Tribunal Federam reconhece a competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar à legislação federal e estadual, conforme o artigo 30, I e II, da Constituição Federal, desde que não contrariem normas gerais federais.

Com essa premissa, denota-se que os 12, 13, §1 e 14 conflitam com a Lei n 14.133/2021 (norma geral de licitações e contratos públicos), a qual veda ao agente público estabelecer “preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou do domicílio dos licitantes” (art. 9º, “b”) e prevê a possibilidade de se utilizar de mão de obra, materiais, tecnologias e matérias-primas existentes no local da execução, conservação e operação do bem, serviço ou obra, desde que não sejam causados prejuízos à competitividade do processo licitatório e à eficiência do respectivo contrato, conforme demonstrado em estudo técnico preliminar (art. 25, § 2º).

(...) o edital em pauta é claro ao dispor que o certame tem por objetivo a futura e eventual aquisição de GÊNEROS ALIMENTÍCIOS, PRODUTOS DE LIMPEZA, COPA E COZINHA, destinados ao atendimento das demandas das Secretariais Municipais do Município de São Pedro do Ivaí – PR, quais sejam: Secretaria de Gestão e Governo, Secretaria de Educação, Cultura e Esportes, Fundo Municipal de Saúde, Secretaria de Assistência Social e Secretaria de Indústria, Comércio e Desenvolvimento Humano.

Ou seja, de fato, está-se diante de explicações sem integral conexão com a totalidade do objeto licitado, extraídas de autorização legal ampla - Lei Municipal n.º 1.839/2025 - e meramente trasladadas de termo de referência alusivo ao Edital n.º 017/2025, em contrariedade ao que impõe o Prejulgado n.º 27: justificativa pormenorizada que deverá constar no processo licitatório, registrando a circunstância ensejadora da limitação.

Trata-se de clarividente interpretação equivocada do Prejulgado n.º 27, sendo a hipótese excepcional de restrição territorial, a qual, lembre-se, deve ser adotada com suporte em prévias motivações únicas para cada caso específico, utilizada como regra comum, como se extrai de vários editais lançados pelo Município em epígrafe no exercício de 2025.

O mesmo horizonte foi sopesado pela unidade técnica, que enfatizou que a análise dos autos demonstra, ainda, que a adoção da restrição territorial não se deu de forma isolada ou excepcional, mas de modo reiterado em diversos certames realizados pelo MUNICÍPIO DE SÃO PEDRO DO IVAÍ ao longo de 2025. Verifica-se, a partir dos documentos e manifestações constantes dos autos, que a Administração Municipal tem aplicado sistematicamente cláusulas de limitação geográfica em editais de registro de preços e pregões eletrônicos, restringindo a participação a ME, EPP e MEI sediados no município e em localidades limítrofes, com fundamento genérico na Lei Municipal n.º 1.839/2025. Essa conduta, embora formalmente respaldada em norma local, representa o uso indiscriminado de um instrumento que, conforme o entendimento firmado pelo Tribunal, deve ser utilizado de maneira pontual e excepcional, com justificativa técnica circunstanciada e demonstração concreta de vantajosidade em cada caso específico.

Segue, ainda, asseverando que os editais analisados apresentam motivações padronizadas, baseadas em argumentos de fomento ao comércio local, redução de custos logísticos e necessidade de entregas rápidas — fundamentos que, embora plausíveis em tese, não são acompanhados de elementos empíricos, indicadores comparativos de eficiência, nem pareceres técnicos que comprovem o ganho econômico ou a efetiva melhoria na execução contratual. Essa prática, reiterada e desprovida de estudos individualizados, evidencia a adoção da territorialidade como regra geral de contratação, em desacordo com os princípios da competitividade e da isonomia, previstos no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e reafirmados nos artigos 5º e 9º da Lei n.º 14.133/2021.

A irregularidade, entretanto, não reside exatamente no número de processos de licitação por meio de pregão presencial realizados pelo município, embora representem cerca de 1/5 (um quinto) do total de pregões no período, mas nas justificativas geralmente padronizadas pela administração pública e que não se referem à inviabilidade de realização de pregão eletrônico e tampouco comprovam maior vantajosidade ao município; ao contrário, atentam contra os princípios da competividade e da isonomia, ao priorizar empresas locais e presumir, sem autorização legal, que estas prestariam os serviços de forma mais eficaz.

O privilégio, inclusive, é confessado, na medida em que o município afirma que “o pregão presencial fortalece o desenvolvimento das empresas do município e região...” (fl. 002 da peça processual nº 031), o que infringia, à época, o art. 3º, § 1º, inciso I, da então vigente Lei Federal nº 8.666/93, e atualmente viola o art. 9º, inciso I, alíneas ‘a’ e ‘b’, da Lei Federal nº 14.133/2021.

Destaco que o critério de julgamento adotado na licitação foi o de “menor preço por lote”, tendo todos os itens sido aglutinados em lote único. Nessas circunstâncias, a existência de exclusividade de fornecimento em relação a apenas um dos itens é suficiente para comprometer a competitividade de todo o certame, na medida em que inviabiliza a participação de empresas que não detenham acesso aos componentes exclusivos.

(...) é admissível que a exigência de declaração se estenda até o nível da cadeia societária que a Administração entender pertinente para alcançar tal finalidade, desde que esta extensão seja prevista de forma clara e objetiva no edital e devidamente justificada nos autos do procedimento administrativo, em observância aos princípios da motivação, razoabilidade e proporcionalidade. A discricionariedade administrativa, contudo, não dispensa o cumprimento dos deveres de transparência e segurança jurídica inerentes ao processo licitatório.

De modo específico, o ente demonstrou, a partir de documentos trazidos em contraditório, que todos os itens do pregão permaneceram individualmente abaixo do teto legal (art. 48, inciso I, da Lei Complementar n.º 123/06), conforme planilha de itens e justificativa por item juntadas nas peças 17 e 18, cuja modelagem foi expressamente considerada idônea pela unidade técnica.

Adicionalmente, a pesquisa de preços foi abrangente, com cotações internas e externas e valores compatíveis com mercado, conforme relatório e quadros comparativos de peça 18, tendo a Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar, em sua análise, concluído pela inexistência de sobrepreço e aderência de preços aos tetos estimados.

Ainda que esteja em curso a parceria técnica com o SEBRAE para elaboração de estudo empírico conclusivo sobre os efeitos econômicos, o conjunto probatório já permite reconhecer que a preferência territorial, tal como desenhada por item, foi amparada por política pública formal e por demonstrações de vantagem técnica compatíveis com o estágio da contratação. Some-se a isso a natureza do objeto (gêneros alimentícios, inclusive perecíveis), para o qual a logística de fornecimento, a agilidade de reposição e o controle de qualidade constituem fatores de eficiência relevantes (art. 11 da Lei Federal n.º 14.133/2021), decorrentes da fiscalização contratual mais próxima e responsiva, reagindo prontamente e de modo proporcional às eventuais ocorrências.

De posse de todos esses argumentos, em que pese à indicação de baixa competitividade em parte dos itens e da conveniência de robustecer a motivação nas futuras contratações, não se mostra proporcional invalidar o certame, tendo em vista (i) a falta de dano identificado, (ii) a boa-fé administrativa demonstrada e (iii) o cumprimento dos requisitos legais e jurisprudenciais essenciais (arts. 47, 48 e 49 da Lei Complementar Federal n.º 123/2006; e Prejulgado n.º 27).

Logo, a fim de aprimorar a governança das compras públicas locais, atendendo aos princípios da legalidade, da isonomia, da seleção da proposta mais vantajosa e do planejamento (arts. 5º, 11 e 18 da Lei Federal n.º 14.133/2021), bem como com as diretrizes da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro de decisão motivada com avaliação de consequências (art. 20), entendo pela parcial procedência do feito, com expedição de recomendações ao Município de Iporã, para que, em futuras licitações:

1) antes da replicação do modelo de restrição territorial, conclua e anexe, em cada processo licitatório que adote este modelo restritivo, o estudo técnico conclusivo decorrente da parceria com o SEBRAE, contendo indicadores de resultado e mecanismos de avaliação posterior à execução contratual, de modo a mensurar, de forma objetiva, os efeitos econômicos, sociais e de eficiência da política de compras locais;

2) reforce a motivação específica por item, explicitando, quando cabível, a reserva de cota de 25% (vinte e cinco por cento) para bens divisíveis em hipóteses acima do teto por item (art. 48, inciso III, da Lei Complementar Federal n.º 123/2006), em alternativa à exclusividade;

3) amplie a publicidade e a busca ativa de potenciais fornecedores regionais/estaduais para elevar a competição material; e

4) mantenha pesquisas de preços amplas e documentadas, com comparativos externos e análise de eficiência, eficácia e economicidade logística e qualitativa, de modo a consolidar a aderência permanente aos parâmetros do Prejulgado n.º 27 deste Tribunal.

O inciso III do art. 12 da Lei nº 14.133/21 orienta que o desatendimento de exigências meramente formais que não comprometam a aferição da qualificação do licitante ou a compreensão do conteúdo de sua proposta não importará seu afastamento da licitação ou a invalidação do processo. Tanto é assim que o §1º do art. 64 da Lei de Licitações autoriza, na fase de habilitação, a comissão de licitação a sanar erros ou falhas que não alterem a substância dos documentos e sua validade jurídica, mediante despacho fundamentado registrado e acessível a todos, atribuindo-lhes eficácia para fins de habilitação e classificação. Os dispositivos materializam o Princípio do Formalismo Moderado no âmbito do regime jurídico aplicável às contratações públicas.

Inclusive, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) e desta Corte de Contas Estadual, em consonância com os princípios do formalismo moderado e da razoabilidade na condução das licitações, tem orientado a Administração a não inabilitar um licitante sem antes lhe dar a oportunidade de corrigir eventuais falhas em seus documentos de habilitação, desde que essas falhas sejam sanáveis e atestem uma condição pré-existente à abertura da sessão pública do certame. Isso porque inabilitar um licitante por mera falha sanável resulta em objetivo dissociado do interesse público, em que o procedimento licitatório (meio) prevalece sobre o resultado almejado, que é a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração (fim).

No caso concreto, não há dúvida de que a Certidão emitida pela JUCEPAR não se presta a demonstrar a regularidade fiscal da licitante perante o Fisco Estadual. Porém, me parece contraditório que a Administração, após habilitar a Representante, reveja seu ato em sede recursal mesmo diante da entrega do Comprovante de Inscrição Cadastral – CICAD (fl.6 da Peça nº 4) e ainda que documento tenha atestado, de maneira inequívoca, condição pré-existente à abertura da sessão pública do certame.

a anulação da habilitação da Representada mostrou-se inapropriada, porquanto afasta licitante do certame em razão de exigência meramente formal que não comprometia, em nenhuma medida, a aferição da sua qualificação econômica.

Explico, o Balanço Patrimonial presta-se a evidenciar a posição patrimonial de uma entidade em uma data específica. Em outras palavras, a situação econômica retratada no Balanço Patrimonial de 31/12/2023 reflete todas as transações econômicas e financeiras pretéritas, inclusive aquelas efetivadas entre o período de 01/01/2023 a 31/07/2023, tratando-se de um demonstrativo contábil de natureza cumulativa.

Logo, a entrega do Balanço Patrimonial relativo à escrituração do período de 01/08/2023 a 31/12/2023 não influencia, em nenhuma medida, a aferição da habilitação econômico-financeira da licitante. Além disso, a posterior juntada da escrituração referente a escrituração do período de 01/01/2023 a 31/07/2023 apenas complementou as informações do referido demonstrativo contábil, presando-se, no caso, à mera apuração de fatos existentes à época da abertura do certame.

Portanto, o Balanço Patrimonial referente aos meses de janeiro a julho de 2023 não pode ser considerado como documento novo e essencial a aferição da qualificação econômica e financeira, e a sua juntada extemporânea, no caso, não constitui, a priori, motivo idôneo para a inabilitação da Representante.

Aqui, detém a razão a representante quando aponta que o edital previu a apresentação de Planilha de Quantitativos no item 1.4, do item 11.3 do Anexo 1, momento em que delimita as normas de apresentação para a proposta.

Todavia, a informação constante na Planilha de Quantitativos foi englobada na própria tabela da Proposta Comercial, conforme se verifica na imagem acima. Desta forma, não houve qualquer prejuízo à Administração o fato de tais informações não terem sido fornecidas em documentos apartados.

Tal interpretação advém do princípio licitatório do formalismo moderado, que afirma a necessidade de a licitação não ser um fim em si mesmo, mas sim, um meio para o atendimento da necessidade da municipalidade. Neste sentido, oportuna é a interpretação de Adilson Dallari, que esclarece que ‘a licitação não é um concurso de destreza, destinado a selecionar o melhor cumpridor de edital’, neste mesmo ponto tem-se o Acórdão n.º 357/2015 do Tribunal de Contas da União:

No curso de procedimentos licitatórios, a Administração Pública deve pautar-se pelo princípio do formalismo moderado, que prescreve a adoção de formas simples e suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados, promovendo, assim, a prevalência do conteúdo sobre o formalismo extremo, respeitadas, ainda, as praxes essenciais à proteção das prerrogativas dos administrados. (nosso grifo)

(...) tendo em vista que a promoção de diligências a fim de oportunizar à licitante a retificação de suas planilhas de composição de custos não acarretou majoração da proposta nem prejuízo ao preço final apresentado, deve-se concluir pela inocorrência de qualquer irregularidade no tocante à realização de alterações nas referidas planilhas”.

(...) é dever da administração pública realizar correções na planilha de custos da licitante sem que ocorra aumento do valor ofertado”.

(...) a exigência de que o protocolo eletrônico ocorra exclusivamente dentro do horário de funcionamento do ente, revela-se incompatível com a interpretação sistemática do ordenamento jurídico, que privilegia a efetividade e a desburocratização dos procedimentos.

Isso porque a Lei nº 14.133/2021, ao estabelecer prazos em dias e não em horas, e diante da ausência de regulamentação específica sobre o tempo dos atos em processos licitatórios realizados em meio eletrônico, permite a interpretação de que a prática eletrônica possa ocorrer até as 24 horas do último dia do prazo, ainda que fora do horário de expediente do órgão público, com fundamento nas disposições do Código de Processo Civil, especialmente nos artigos 15 e 213 (caput)”.

A despeito das diligências realizadas e da alegação do Município de ter encaminhado a íntegra do processo (peças 30-34), a CAIS constatou que a documentação pertinente aos orçamentos e pesquisas de preços não foi efetivamente disponibilizada nos portais de transparência do Município. A persistência dessa omissão, mesmo após os questionamentos e solicitações formais deste Tribunal, configura uma inobservância flagrante e "erro grosseiro" no cumprimento do dever de publicidade. A falta de acesso público a elementos tão fundamentais para a formação do preço estimado compromete a lisura e a transparência do processo licitatório, impedindo o controle social e a fiscalização adequada.

Frise-se que a publicidade não é mera formalidade, mas condição essencial de legitimidade do certame, funcionando como instrumento de controle externo e de preservação da isonomia entre os concorrentes. A não disponibilização tempestiva e integral da documentação da empresa vencedora — notadamente dos documentos cuja ausência era justamente o objeto de impugnação pela Representante — impediu o acesso à informação e, portanto, violou norma legal expressa.

d.3) Quebra do sigilo de proposta e criação de prazo indevido para apresentação de proposta.

Ao estabelecer um prazo para apresentação da proposta, entre o dia 15 e 21, o sigilo das propostas estaria sobremaneira fragilizado, inexistindo razão para adotar um prazo inicial e final para a apresentação.

A forma como consta no edital podem tornar indevidamente conhecida a propostas de algumas empresas, favorecendo outras.

Uma forma de dar cumprimento o art. 13 da Lei de Licitações, seria definindo um momento pontual para entrega das propostas.

Embora o Termo de Referência exija da futura contratada a elaboração de projetos técnicos e executivos, a apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica, a execução de obras e serviços de implantação do sistema, bem como a garantia de desempenho mínimo anual, essa distribuição de encargos, por si só, não tem o condão de transmutar o regime de execução adotado, sob pena de se criar um regime híbrido não previsto em lei.

A própria Lei n.º 14.133/2021, em seu art. 14, § 4º, admite expressamente que, fora das hipóteses de contratação integrada e semi-integrada, a Administração possa incluir, como encargo do contratado, a elaboração do projeto executivo, desde que haja previsão no edital ou no contrato, o que demonstra que a realização de projeto executivo não é elemento exclusivo nem definidor dos regimes especiais.

Este Tribunal, em decisões recentes, reconheceu a possibilidade de exigir projeto executivo pelo contratado em regimes diversos da contratação integrada ou semi-integrada, desde que observados os parâmetros legais e que não haja modificação substancial da matriz de riscos e das responsabilidades típicas do regime adotado, o que reforça a improcedência da tese de “adoção implícita” ou necessário de regime especial apenas em razão desse fator (...)

Da análise do edital, constata-se a exigência dos seguintes documentos, em fase de habilitação, para a participação de cooperativas:

9.2.7. Sociedade cooperativa: ata de fundação e estatuto social, com a ata da assembleia que o aprovou, devidamente arquivado na Junta Comercial ou inscrito no Registro Civil das Pessoas Jurídicas da respectiva sede, além do registro de que trata o art. 107 da Lei nº 5.764, de 16 de dezembro 1971;

9.9. Caso admitida a participação de cooperativas, será exigida a seguinte documentação complementar: 9.9.1. A relação dos cooperados que atendem aos requisitos técnicos exigidos para a contratação e que executarão o contrato, com as respectivas atas de inscrição e a comprovação de que estão domiciliados na localidade da sede da cooperativa, respeitado o disposto nos arts. 4º, inciso XI, 21, inciso I e 42, §§2º a 6º da Lei n. 5.764, de 1971; 9.9.2. A declaração de regularidade de situação do contribuinte individual – DRSCI, para cada um dos cooperados indicados; 9.9.3. A comprovação do capital social proporcional ao número de cooperados necessários à prestação do serviço; 9.9.4. O registro previsto na Lei n. 5.764, de 1971, art. 107;

(...)

Verifica-se que, ainda que por boa-fé a administração tenha replicado o rol disposto no ANEXO VII-A, da Instrução Normativa SEGES/MP n.º 5/2017, imprescindível ressaltar que o processo licitatório serve para preservar o interesse público, não para prejudicá-lo, e o que se verifica, no presente caso, é uma exigência desarrazoada e até mesmo abusiva, caracterizando restrição à competitividade do certame e, consequentemente, impedindo a seleção de proposta mais vantajosa.

A Administração justificou a medida como mecanismo de gerenciamento de riscos, voltado a permitir a verificação antecipada da capacidade técnica das licitantes e a evitar a participação de empresas sem qualificação compatível com a complexidade da obra, prevenindo, com isso, propostas inexequíveis, pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, atrasos, paralisações e, em casos mais graves, abandono da obra.

Em juízo sumário, contudo, essa motivação descreve riscos inerentes a praticamente qualquer contratação de obra pública de porte, sem que se identifique, na justificativa apresentada, elemento concreto relacionado especificamente a este certame.

Não há indicação, por exemplo, de histórico de inexecução em contratações semelhantes conduzidas pelo Município, de características particulares do mercado local de fornecedores, ou de urgência que justificasse o exame dos documentos de habilitação anteriormente à fase de disputa de preços. A ausência dessa demonstração concreta enfraquece, neste momento e para os fins desta cautelar, a robustez da motivação apresentada. Não se trata de reconhecer, em juízo definitivo, a irregularidade inversão de fases, mas de registrar que a motivação apresentada, tomada isoladamente, não basta para afastar o exame mais rigoroso das exigências técnicas que a ela se seguiram.

Embora seja inegável que mecanismos adicionais de publicidade e registro audiovisual contribuem para o fortalecimento da transparência administrativa, a instrução processual não demonstrou a existência de obrigação normativa específica impondo a gravação de todas as análises realizadas pela comissão técnica.

A Lei de Licitações estabelece o pregão eletrônico como regra para a contratação de bens e serviços comuns, sendo o pregão presencial uma exceção, admissível apenas mediante justificativa devidamente fundamentada. Contudo, a justificativa apresentada pelo Município para optar pelo pregão presencial, em detrimento do eletrônico, revela-se genérica e insuficiente, não atendendo aos requisitos exigidos pela Lei de Licitações, o que configura irregularidade. Vejamos (peça 37, fl. 6):

‘A base de dados de 2013 contém 165 registros de pregões, todos presenciais, com percentual médio de desconto de 22,45%, destacando-se que não houve nenhum pregão deserto ou fracassado em 2013. A base de dados de 2023 é composta por 151 pregões, dois quais 12 resultaram fracassados e um deserto, e observou-se um percentual médio de descontos de 27,26%. Em conclusão, a análise comparativa entre os pregões presenciais de 2013 e os pregões eletrônicos de 2023 realizados em Quatro Barras demonstra que o percentual médio de desconto subiu de 22,45% para 27,26%, representando uma economia acima de 4%. No entanto, a taxa de pregões desertos e fracassados em 2023 foi de 8,6% enquanto em 2013 foi de 0%.’

A própria justificativa apresentada pelo município de Quatro Barras evidencia que o pregão eletrônico resultou em propostas mais vantajosas economicamente, o que se deve à maior competitividade proporcionada pela ampliação do número de licitantes, já que essa modalidade dispensa o deslocamento físico dos interessados. Sobre a alegação de pregões desertos ou fracassados, não houve comprovação de que a causa tenha sido a modalidade adotada. A argumentação apresentada é genérica e carece de elementos concretos, como a juntada dos procedimentos licitatórios mencionados, impedindo a identificação das reais causas da frustração dos certames, que podem, inclusive, decorrer de falhas no edital, ausência de estudos preliminares consistentes ou orçamentos inadequados.

A irregularidade, entretanto, não reside exatamente no número de processos de licitação por meio de pregão presencial realizados pelo município, embora representem cerca de 1/5 (um quinto) do total de pregões no período, mas nas justificativas geralmente padronizadas pela administração pública e que não se referem à inviabilidade de realização de pregão eletrônico e tampouco comprovam maior vantajosidade ao município; ao contrário, atentam contra os princípios da competividade e da isonomia, ao priorizar empresas locais e presumir, sem autorização legal, que estas prestariam os serviços de forma mais eficaz.

(...)

A propósito, em diversas outras ocasiões — 198 (cento e noventa e oito), mais precisamente, conforme consulta ao Portal da Transparência — o Município de Tijucas do Sul deflagrou processos de pregão eletrônico, expressamente com fulcro na Lei Federal nº 10.520/2002 e no Decreto Federal nº 10.024/2019, o que apenas demonstra que as justificativas de instabilidade da rede de computadores e ausência de energia elétrica são genéricas e se prestam apenas a sustentar as decisões inicialmente imotivadas e aparentemente oportunistas da administração pública, e que não alcançam, a princípio, nenhum pregão presencial realizado sem a devida justificativa.

Igualmente não procedem os argumentos de que a adoção da modalidade pregão presencial conferiria maior celeridade ao processo, inibiria a apresentação de propostas insustentáveis, possibilitaria esclarecimentos imediatos, facilidade na negociação dos preços, verificação das condições de habilitação, ou até mesmo que a presença física seria fundamental para que os concorrentes demonstrassem conhecimento aprofundado sobre o objeto da licitação, conforme consta, por exemplo, no edital de pregão presencial nº 001/2023, destinado, pasmem, à contratação de “empresa especializada para fornecimento de estudo digital e/ou ambiente virtual de aprendizagem com locação de equipamentos (...)” (peça processual nº 006). (Sem grifos no original).

É evidente que a adoção do pregão eletrônico prestigia a competividade, a isonomia e, notadamente, a celeridade do processo, como também é inegável que os sistemas eletrônicos possibilitam rápida e fácil negociação de preços e a imediata prestação de esclarecimentos, bem como a avaliação dos requisitos de habilitação, e ainda dão maior relevância aos princípios da publicidade e da transparência, sendo absolutamente indiferente a presença física do concorrente a fim de que demonstre sua capacidade de executar o objeto contratual.

Isso torna ainda mais absurda qualquer remota ideia de que seria imprescindível a realização de um pregão presencial, por exemplo, justamente para o fornecimento de um ambiente virtual de aprendizagem, sendo desarrazoada e ilegal qualquer presunção de que empresas não locais não pudessem atender adequadamente os serviços de locação de equipamentos e até mesmo eventuais manutenções derivadas do contrato.

Releva notar que, com o advento da nova Lei de Licitações (Lei Federal nº 14.133/21), sequer se discute qualquer discricionariedade do administrador público para escolher a modalidade de licitação que deve adotar, sob o prisma da conveniência, sendo compulsório que opte pelo pregão eletrônico para a aquisição ou contratação de objetos comuns, devendo motivar específica e adequadamente a “hipótese excepcional de licitação sob a forma presencial”, nos termos dos §§ 2º e 5º do art. 17, combinado com o art. 29, caput, do referido diploma, o que é recomendável que doravante seja observado pelo município, na interpretação do art. 36 da Lei Complementar Estadual nº 113/2005 — aplicável também às representações — e deverá ser monitorado por este Tribunal, nos termos da manifestação da representante do Ministério Público junto a esta Corte.

A jurisprudência deste Tribunal tem se orientado no sentido de que a ausência de aderência técnica aos requisitos obrigatórios do edital, mesmo que parcial, é causa suficiente para desclassificação.

(...) a jurisprudência desta Corte de Contas é pacífica ao considerar ilegal a exigência de que o motor seja da mesma marca do fabricante do maquinário, quando ausentes justificativas técnicas e comprovações que sustentem tal requisito (Acórdãos 1105/2022, 169/2022, 2578/21 e 1167/21-STP).

Nessa linha, exigências potencialmente restritivas à competitividade devem estar amparadas em justificativa técnica específica e devidamente demonstrada na fase de planejamento da contratação.

Em sua manifestação, o Consórcio mencionou: integração e compatibilidade técnica; padronização e facilidade de manutenção; garantia técnica e logística integrada; previsão comum em editais públicos e legalidade e discricionariedade técnica da Administração.

No entanto, conforme se observou por ocasião do exame de admissibilidade, não foi apresentado parecer técnico que demonstre que o equipamento com motor de outro fabricante não possa atender os pontos destacados.

Segundo a melhor doutrina, a ação discricionária da Administração, por muitas vezes, é calcada em conceitos jurídicos indeterminados que abrem margem discricionária para a ação administrativa. Neste sentido, é o próprio art. 6º da Constituição Federal de 1988 que dita o lazer como direito social de todas as pessoas. Logo, como decorrência natural do Estado Democrático de Direito, tais atos fundados em conceitos jurídicos indeterminados não podem se ausentar de controle.

Tendo isso em vista, a doutrina desenvolveu 3 (três) aspectos ou zonas para delimitar o controle da discricionariedade do ato administrativo calcado em conceito jurídico indeterminado, sendo essas a zona de certeza positiva; a zona de certeza negativa; a zona de incerteza.

(...)

Portanto, quando a conduta se insere na zona de certeza não há dúvida a respeito de sua legitimidade, por outro lado, quando se enquadra na zona de certeza negativa, há plena consciência de que aquele curso de ação adotado não está abraçado pela conveniência e oportunidade legítimas, logo deve ser corrigido. O problema se encontra na zona de incerteza, na qual não é possível definir claramente se aquela ação é legítima ou não.

O presente caso se insere na zona de incerteza. A realização do evento como um todo está claramente na zona de certeza positiva, mas a definição de como utilizar cada espaço e definir um exclusivo para apoio ao gabinete do Prefeito e recebimento de autoridades está na zona de halo.

Neste ponto, declarar a ilegalidade do gasto e consequente devolução dos valores empregados se mostraria uma violação à separação dos poderes, uma ofensa ao art. 2º da CF/88. Portanto, cabe a aplicação do princípio da deferência às escolhas feitas pelo gestor popularmente eleito.

No tocante à reserva de vagas para pessoas com deficiência, a Representada, de forma imprecisa e inadequada, explica abstratamente que a contratada deverá atender a legislação e indicar os funcionários somente para as atividades que poderão ser desempenhadas por pessoas com deficiência. Com a devida vênia, a resposta é evasiva e mostra-se desarrazoada frente ao quantitativo de postos, a diversidades de locais em que os serviços serão prestados, bem como as nuances que envolvem o ambiente em que se dará a execução do objeto, gerando, portanto, insegurança para os futuros licitantes confeccionarem suas propostas. Tal conduta, salvo melhor juízo, viola, dentre outros, o inciso II do art. 18 da Lei Federal nº 14.133/20214 em razão da deficiência na definição de condições de execução do futuro contrato.

(...) a ausência de elaboração de termo de referência viola nitidamente princípios constitucionais como os da publicidade e isonomia, além de implicar diretamente na avaliação do custo pela Administração, podendo trazer prejuízo ao erário, uma vez que não terá como base os preços praticados no mercado.

A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 18, § 1º, estabelece que a descrição do objeto deve ser “precisa, suficiente e clara”, ao passo que o art. 12 exige que os instrumentos convocatórios sejam redigidos com clareza, precisão e coerência, vejamos:

A CAIS reconheceu que determinadas expressões utilizadas no Termo de Referência e no edital – como referências a “opção 1” e “opção 2” – poderiam ter sido substituídas por descrições mais diretas e completas, bem como que alguns itens poderiam ser redigidos com maior objetividade.

Contudo, verificou que tais imprecisões foram, em parte, mitigadas pelo conjunto dos anexos, por esclarecimentos prestados e, sobretudo, pela ausência de evidência de que tenham causado confusão real aos licitantes, como impugnações formais não acolhidas, propostas desclassificadas por má compreensão do objeto ou litígios contratuais decorrentes.

Ressalto que a falta de clareza suficiente no edital pode, em tese, comprometer sua validade, notadamente quando impede o pleno conhecimento do objeto ou amplia indevidamente o espaço de discricionariedade na escolha da proposta vencedora. Não é o que se verifica, porém, no caso concreto, em que não há demonstração de que as impropriedades de redação tenham afetado a isonomia, o julgamento objetivo ou a segurança jurídica da contratação.

(...) o Estudo Técnico Preliminar para a aquisição em exame não fez uma análise pormenorizada que permitisse uma comparação entre modelos de contratação a fim de evidenciar que a opção do Município seria a mais vantajosa.

Também não há uma explicação técnica amparando que produtos de natureza diversa – avental, tinta e caneta, por exemplo – possam ser ofertados conjuntamente sem prejudicar a economicidade.

A despeito de serem produtos do mesmo segmento do mercado, passíveis de serem fornecidos pela mesma empresa, tais materiais podem ser distribuídos em lotes distintos, permitindo a redução de preços e a participação de mais empresas no certame, em consonância com a regra do parcelamento da Lei de Licitações.

Assim, o Município desconsiderou a possibilidade de um parcelamento maior da aquisição, o que poderia resultar em uma contratação mais econômica, sem atentar contra a eficiência.

O parcelamento deve ser priorizado pela Administração para permitir a participação de um maior número de empresas na licitação, possibilitando que elas apresentem propostas para diferentes segmentos envolvidos na solução.

Compulsando os autos, observo que, para a estimativa de consumo, o município utilizou como parâmetro a média de 7,5 litros de água por pessoa, estabelecida pela Organização Mundial da Saúde (OMS), a qual não seria adequada por incluir outras necessidades para além da ingestão hídrica.

Conforme o preceituado no art. 18, § 1º, IV, da Lei n. 14.133/2021, o estudo técnico preliminar deve evidenciar o problema a ser resolvido, bem como indicar a melhor solução, contendo ‘estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala’.

No presente caso, é evidente que a estimativa de consumo indicada pelo município não representa a necessidade real de consumo. Além disso, para além da indicação da média estabelecida pela OMS, o município não apresentou documentos aptos a fundamentar o quantitativo indicado.

É importante mencionar que o fato de a Administração Pública não estar obrigada a contratar o quantitativo previsto no edital não a desobriga de indicar projeção realista e tecnicamente fundamentada, a fim de garantir aos participantes segurança jurídica e operacional.

Aliás, a projeção mais realista pode ser decisiva para o aumento da competitividade, já que ao prever quantitativos maiores do que o necessário pode ser decisivo para afastar a participação de empresas menores.

A Lei Complementar n. 182/2021 não foi instituída para servir como via alternativa ou simplificada de contratação de objetos tecnologicamente complexos, tampouco para dispensar a Administração do cumprimento dos deveres ordinários de planejamento impostos pela Lei n. 14.133/2021.

Seu cabimento pressupõe situação específica de incerteza tecnológica, vale dizer, hipótese em que inexista no mercado solução conhecida, madura ou apta a satisfazer adequadamente a necessidade pública identificada. Sem a demonstração objetiva dessa premissa, o uso do CPSI deixa de se apresentar como mecanismo legítimo de fomento à inovação e passa a representar indevido afastamento do regime licitatório ordinário.

O que se verifica nos autos é justamente o oposto. O Município não promoveu um levantamento de mercado minimamente consistente, apto a identificar as soluções tecnológicas já existentes e a justificar, sob critérios técnicos e econômicos, a necessidade de adoção do modelo excepcional. O Estudo Técnico Preliminar não evidenciou pesquisa concreta sobre alternativas disponíveis, tampouco demonstrou porque as soluções já ofertadas no mercado seriam incapazes de atender às necessidades administrativas locais. Houve, em verdade, mera presunção de insuficiência dos mecanismos tradicionais, desacompanhada de base empírica, técnica ou documental.

Essa omissão compromete a própria fase preparatória da contratação e configura afronta ao art. 18, § 1º, da Lei n. 14.133/2021, que exige levantamento de mercado e justificativa técnica da solução escolhida.

Além disso, a própria instrução evidencia que já existem, no mercado nacional, soluções de videomonitoramento com emprego de inteligência artificial, inclusive contratadas por outros entes públicos em procedimentos licitatórios regulares e competitivos.

(...) a ilegalidade reside no fato de que a administração, ao elaborar o ETP, não atendeu às exigências objetivas de análise comparativa e de avaliação de alternativas previstas nas normas mencionadas. A escolha pela compra de kits, sem justificação técnica e econômica que demonstrasse sua superioridade em relação à compra individualizada dos itens, viola frontalmente o art. 18, I e § 1º da Lei n. 14.133/2021, bem como o art. 15, § 1º do Decreto Estadual n. 10.086/2022. A falta de justificativa concreta para a não adoção do parcelamento compromete a legalidade e a economicidade da contratação, contrariando os princípios basilares da administração pública.

No que se refere à carência de elementos para compreender como o FUNDEPAR apropriou as quantidades exatas do orçamento, tendo em vista que o anteprojeto se limitou ao elemento arquitetônico, verifico que, embora o FUNDEPAR tenha apresentado, em sede de esclarecimentos finais, as memórias de cálculo utilizadas para os principais itens orçados parametricamente, como estacas escavadas, estruturas metálicas, instalações elétricas e hidráulicas, entre outros, tais critérios não constaram, à época da elaboração do edital, do Estudo Técnico Preliminar, em desatenção ao art. 18, § 1º, VI, da Lei nº 14.133/21”.

(...) a Festa (...) caracteriza-se como evento recorrente, de duração limitada e expressiva relevância cultural, econômica e turística. Nesse contexto, mostra-se adequada e proporcional a adoção de um modelo contratual de natureza híbrida, que associe a apresentação de planilhas de custos ao estabelecimento de metas e indicadores de desempenho. Tal solução promove o equilíbrio entre segurança jurídica, eficiência administrativa e inovação, além de ampliar a transparência e a efetividade na execução contratual.

No caso concreto, a justificativa constante do Estudo Técnico Preliminar (peça 13, pág. 159) descreve o histórico de contratações do Carnaval de Guaratuba, indicando que, nos exercícios anteriores, a opção pelo fracionamento em diversos lotes (estrutura, camarotes, banheiros químicos, segurança etc.) gerou fragmentação operacional, necessidade de coordenação simultânea de múltiplos contratos, risco de um certame atrasar ou inviabilizar outro e maior probabilidade de falhas logísticas, inclusive com registro de atrasos de homologação e pagamentos indenizatórios de serviços.

(...)

Ademais, 20 (vinte) empresas participaram do certame (peça 24), alcançando deságio de cerca de 28% sobre o valor orçado. Essas circunstâncias demonstram que a escolha pelo lote único não feriu a competitividade nem a economicidade, tendo sido respaldada por análise técnica compatível com o art. 18, §1º, VIII da Lei 14.133/2021.

(...) o legislador não especificou as situações nas quais seria obrigatória a realização do procedimento previsto no art. 21 da Lei de Licitações, de modo que a definição sobre a necessidade de audiência pública está no âmbito da discricionariedade do ente contratante.”.

É certo que o Município buscou observar os parâmetros previstos no art. 23 da Lei nº 14.133/2021, utilizando informações constantes do Portal Nacional de Contratações Públicas para formação do preço de referência.

Todavia, a instrução processual demonstrou que parte das contratações utilizadas como paradigma possuía características econômicas e operacionais distintas da realidade do Município (...), localizado em região litorânea marcada por forte sazonalidade turística e peculiaridades próprias de execução do objeto.

Conforme bem constatado pela COP, a FUNDEPAR utilizou, para fins de orçamento estimativo, a área construída dos blocos climatizáveis (3.630,00 m²), quando os próprios parâmetros de referência por ele utilizados, tais como projetos do FNDE e da Secretaria de Obras do Ceará, foram calculados com base na área efetivamente climatizada, e não na área construída, incorrendo, assim, em incompatibilidade metodológica entre a origem do parâmetro (R$/m² de área climatizada) e a base de cálculo a que foi aplicado (área construída total dos blocos), o que efetivamente conduziu à superestimativa do valor de referência da licitação.

O problema central não reside no método estatístico de cálculo da média, mas na precariedade dos dados que fundamentaram a definição dos quantitativos licitados e, por consequência, do valor global estimado. Os próprios documentos do Município evidenciam grave inconsistência entre os registros de ‘transferência’ de fraldas do almoxarifado às unidades e os dados de ‘dispensação’ efetiva aos pacientes. Para fraldas GG/XG, as planilhas de consumo (peça 60) indicam, no período de janeiro a dezembro de 2024, total de 491.337 unidades transferidas, com média mensal de 40.944,75, ao passo que a dispensação efetiva totalizou apenas 46.198 unidades, com média mensal de 4.199,82, revelando discrepância significativa. Essa inconsistência foi expressamente reconhecida em manifestação técnica, que qualificou os dados como ‘absolutamente dissonantes’ e concluiu que os registros eletrônicos de 2024 não refletiam a realidade ou estavam subdimensionados (peça 62), circunstância que evidencia a inexistência de base empírica confiável para o planejamento da contratação.

Esse ponto, por si só, revela deficiência grave de rastreabilidade da política pública e constitui elemento mais sério do que um simples problema metodológico de pesquisa de preços. A Administração não dispunha, à época do planejamento, de base de dados confiável capaz de demonstrar, com mínima auditabilidade, quantas fraldas efetivamente eram entregues aos usuários finais, em que quantitativos, com qual distribuição por tamanho, qual o fluxo de entrada e saída por unidade, qual o consumo médio por paciente e por quanto tempo o estoque cobria a demanda real. A própria manifestação técnica (peça 62) informa que a antiga lógica de distribuição, diretamente pelas UBS, “não havia garantias de registro fiel de dispensação em protocolo eletrônico”, e que a geração de dados fidedignos e nominais era “impossível naquele cenário”, razão pela qual a gestão decidiu transferir, a partir de abril de 2025, a dispensação para as farmácias públicas municipais.

Noto, conforme mencionado pela unidade técnica, que, embora o documento não contenha planilhas financeiras completas ou comparativos formais de arrecadação, houve referência direta a dados empíricos de consumo extraídos das edições anteriores, utilizados como parâmetro para dimensionar as quantidades e os valores mínimos dos lotes.

Constata-se que o Termo de Referência fixa valores mínimos para cada lote, sem detalhar explicitamente os critérios técnicos ou econômicos que conduziram à sua definição. Entretanto, a CAIS verifica que o item 5.6.1 do mesmo Termo apresenta tabela de consumo médio aproximado de bebidas (em unidades), igualmente elaborada “conforme histórico do último evento”, com a finalidade de permitir às licitantes conhecerem a proporção média de vendas nas festividades.

Conforme mencionado pela defesa (peça 37), o edital fixou valores mínimos para os lotes e para a outorga, mas não foram apresentados, nos autos, elementos que demonstrem, de forma transparente e rastreável, a metodologia utilizada para a definição desses valores (tais como estudos de mercado, histórico de arrecadação em eventos similares, estimativas de demanda, custos médios etc.)”.

(...) A pesquisa de preços que embasou a estimativa orçamentária do certame foi limitada a 3 (três) cotações obtidas com fornecedores locais, o que, embora possa refletir a realidade regional sob determinadas condições, mostra-se insuficiente frente à robusta participação de licitantes no processo licitatório.

No pregão eletrônico anterior (n.º 14/2024), concorreram 60 (sessenta) empresas; no atual (n.º 52/2024), foram 42 (quarenta e duas) empresas. Dessas, um número expressivo apresentou, conforme relatado, propostas significativamente inferiores ao valor de referência, a ponto de a proposta vencedora corresponder a menos da metade do orçamento base.

Tal discrepância entre o preço estimado e os valores efetivamente praticados pelo mercado indica que a metodologia adotada para a formação do preço de referência careceu de representatividade e aderência às práticas comerciais atuais, infringindo, ainda que de forma não dolosa, os critérios técnicos mínimos exigidos pelo art. 23 da Lei Federal n.º 14.133/2021.

A legislação vigente impõe ao Poder Público o dever de diligência na coleta e seleção das fontes de informação de preços, orientando-se pela busca da proposta mais vantajosa e da compatibilidade com o mercado. Essa obrigação já se encontra consolidada na jurisprudência deste Tribunal, que há muito reconhece que a pesquisa de preços deve utilizar, sempre que possível, múltiplas fontes, como registros de contratações públicas similares, painéis oficiais, sistemas próprios ou públicos de preços, entre outros instrumentos que assegurem um retrato mais fiel da realidade.

Além da pesquisa direta, o representado também realizou pesquisa de preços item por item em empresas fornecedoras através da internet e de portais de contratações da administração pública. Contudo, a estimativa de preços resultante, apesar de fundamentada em composição detalhada por item, não atende adequadamente ao modelo de aquisição adotado — a compra aglutinada de itens em larga escala. Tal procedimento deveria refletir a economia proporcionada pela compra em grandes quantidades, o que não foi observado.

Dessa forma, as pesquisas utilizadas para definir o valor estimado não cumprem o requisito de conformidade com o art. 23, § 1º, da Lei n. 14.133/2021, que exige que a estimativa seja realizada de forma a garantir a fidedignidade do preço de mercado, mediante critérios adequados ao tipo de contratação.

De igual modo, quanto ao BDI, a jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União, expressa na Súmula nº 253 e reiterada em precedentes como os Acórdãos nº 2.262/2013 e nº 2.340/2024 – Plenário, é firme em reconhecer que itens de natureza específica, fornecidos por empresas especializadas e que representem percentual relevante do valor da obra, demandam a incidência de BDI reduzido, distinguindo-se a atividade de mera intermediação no fornecimento da atividade de execução de obra propriamente dita.

Conforme bem apontado pela COP, a circunstância de a contratada somente definir o método construtivo após a apresentação de sua proposta técnica não impede que o próprio edital preveja, de forma objetiva, o percentual de BDI reduzido a ser aplicado na eventualidade de a solução escolhida envolver mero fornecimento de equipamentos especializados, cabendo ao licitante, ao formular sua proposta comercial, cotá-la em conformidade com tal previsão.

Nas palavras da COP, ‘se é verdade que a Administração não poderá prever como se dará o fornecimento, certamente o licitante, ao elaborar a sua proposta comercial, já terá definido como o equipamento ou o insumo será fornecido e deverá cotá-lo empregando o BDI diferenciado previamente definido pelo edital, se for o caso de mero fornecimento’.

A própria FUNDEPAR adotou tal posicionamento, ao afirmar em sua peça de defesa que, ‘em atenção às recomendações do TCE-PR, ressalta-se que, na fase de elaboração do orçamento executivo pela contratada, deverá ser avaliada a pertinência de aplicação de BDI diferenciado para serviços e equipamentos de natureza específica e de mero fornecimento (como sistemas de climatização, geração de energia fotovoltaica e elevadores), desde que representem percentual significativo no custo global da obra (acima de 2%)’.

A jurisprudência pacífica do TCU e desta Corte de Contas é no sentido de que os custos de administração local, canteiro de obras e mobilização e desmobilização devem constar na planilha orçamentária como custo direto”.

(...) independentemente do tamanho do empreendimento, se os custos de “Administração Local” podem ser identificados, mensurados e quantificados (como normalmente são), precisam ser tratados como custos diretos.

Sobre a suposta ausência de administração local e responsável técnico, constatou-se que o município Representado afirmou estarem tais custos incluídos no BDI adotado, o qual se encontra dentro dos parâmetros fixados pelo Acórdão nº 2622/2013 – TCU – Plenário.

Contudo, corroboro o entendimento da COP de que os custos de administração local deveriam ter sido discriminados de forma individualizada no orçamento.

há que se pontuar acerca da necessidade e pertinência da realização prévia de pesquisa de preços, haja vista que, deveras, a legislação de regência não a impõe. Ambos os regramentos principais vigentes, na atualidade, das licitações e contratos administrativos impõem, em verdade, a necessidade de apresentar a justificativa de preços (artigo 26, inciso III, da Lei n.º 8.666/1993) ou de demonstrar a compatibilidade com os valores praticados pelo mercado (artigo 23, § 4º, da Lei n.º 14.133/2021). Nenhuma das normativas exigem prévia pesquisa de preços, pelo menos não na acepção que imprime o consulente – como cotação com diversos fornecedores –, mas apenas que os valores a serem contratados estejam devidamente justificados e vigentes com aqueles no mercado. Diga-se mais: a concisão do citado artigo 26, inciso III, da Lei n.º 8.666/1993 – que apenas obriga que o processo de inexigibilidade esteja instruído com a justificativa de preços – não alentou a disposição similar na nova lei, que detalha objetivamente a forma de comprovação da compatibilidade de preços com o mercado.

(...)

Destarte, a simples pesquisa prévia de preços, entendida como cotação com fornecedores, – aqui despicienda, exigindo-se apenas justificativa do preço – não desnatura a inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços técnicos especializados, quando presentes, de forma concomitante, os requisitos que autorizam o seu reconhecimento, quais sejam: (i) serviços técnicos listados em lei; (ii) notória especialização; e (iii) natureza singular do serviços a ser prestado.

(...) a verificação das características do produto por meio de rótulos, fichas técnicas ou documentos equivalentes configura atividade meramente instrumental, indissociável do próprio julgamento da proposta, não se tratando de etapa autônoma ou inovação procedimental.

A Lei de Licitações e Contratos Administrativos, em conformidade com o art. 37 da Constituição Federal, estabelece a obrigatoriedade de ampla divulgação dos editais e anexos em sítio oficial, na mesma data de sua publicação, em formato aberto e acessível, assim como sua integração ao Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). Essas exigências não constituem mera formalidade, mas buscam proporcionar igualdade de oportunidades, ampla divulgação e seleção da proposta mais vantajosa à Administração.

No caso concreto, conforme informado pela unidade técnica (peça 37, fl. 11), o edital foi disponibilizado no período de 10/04 e 23/04/2025, com abertura das propostas prevista para o mesmo dia do encerramento das inscrições. Informou, além disso, a ausência de divulgação no Portal da Transparência e no PNCP, circunstância que poderá ter limitado o alcance da convocação.

(...) entendo necessária a presença de cláusula de reajuste em contratos administrativos, primeiramente por ser esta uma exigência legal, e em segundo lugar por se configurar como forma de garantir o equilíbrio econômico-financeiro da relação contratual

O art. 3º da Lei n. 10.192/2001, consolida a obrigatoriedade do reajuste em contratos:

‘Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no que com ela não conflitarem, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.’

A exigência também se encontra prevista no art. 55, da Lei n. 8.666/93 e as decisões do TCU bem elucidam o entendimento acerca da necessidade de inclusão de cláusula de reajuste em contratos administrativos:

‘O estabelecimento do critério de reajuste de preços, tanto no edital quanto no contrato, não constitui discricionariedade conferida ao gestor, mas sim verdadeira imposição, ante o disposto nos artigos 40, inciso XI, e 55, inciso III, da Lei 8.666/1993, ainda que a vigência contratual prevista não supere doze meses. Entretanto, eventual ausência de cláusula de reajuste de preços não constitui impedimento ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, sob pena de ofensa à garantia inserta no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, bem como de enriquecimento ilícito do erário e consequente violação ao princípio da boa-fé objetiva’. (Acórdão 7184/2018-Segunda Câmara, relator: Augusto Nardes).

‘O mero descolamento do índice de reajuste contratual dos preços efetivamente praticados no mercado não é suficiente, por si só, para a concessão de reequilíbrio econômico-financeiro fundado no artigo 65, inciso II, alínea d, da Lei 8.666/1993, devendo estar presentes a imprevisibilidade ou a previsibilidade de efeitos incalculáveis e o impacto acentuado na relação contratual (teoria da imprevisão)’. (Acórdão 4072/2020-Plenário, relator: Bruno Dantas).

Observa-se das decisões retro transcritas que, mesmo contratos com vigência inferior a 12 meses, devem prever cláusula de reajuste.

Assim, pelo que expressamente ressoa da Nova Lei de Licitações, o uso do critério técnica e preço exige uma dúplice motivação: primeiro, quanto à sua adoção; segundo, no que concerne a sua valoração.

Em relação ao item 3.1, imperativo salientar que a realização de concurso público é atividade de natureza predominantemente intelectual, recomendando-se a técnica e preço como critério de julgamento das propostas.

(...)

Caso possível o emprego da técnica conjugada ao preço, a administração, ao não optar pela utilização dos dois critérios em conjunto, deve apresentar justificativa no estudo técnico preliminar.

(...) O Edital define escopo que vai muito além de coleta e aterro, incluindo operação e manutenção de unidade de tratamento biológico (compostagem aeróbica), operação e manutenção da unidade de tratamento e valorização de resíduos sólidos, unidade de tratamento de resíduos volumosos, serviços comerciais com relação com usuário e cobrança de tarifa, além da implantação de investimentos obrigatórios e educação ambiental. Trata-se, portanto, de sistema integrado com múltiplos subsistemas (coleta, tratamento, valorização, disposição final, educação, atendimento ao usuário e cobrança), sob arranjo econômico-financeiro de longo prazo, com riscos e resultados distribuídos no tempo, realidade muito distinta de contratações rotineiras de coleta e destinação.

Esse caráter não trivial é inclusive justificado no próprio Edital. O Anexo III (Diretrizes para Proposta Técnica) explicita que o objeto envolve diversas complexidades, como configuração territorial (extensões a atender, expansão horizontal, zona rural com maiores distâncias), exigindo abordagem criteriosa de rotas e especificação de veículos, e, principalmente, a implantação de novas unidades e a necessidade de incorporar soluções tecnológicas e práticas inovadoras para eficiência e mitigação de impactos (monitoramento de rotas, soluções facilitadoras ao usuário, tecnologias de tratamento/valorização e programa estruturado de educação ambiental). Essa moldura fática é compatível com a hipótese do art. 36, §1º, da Lei 14.133/21, notadamente quando o objeto admite soluções específicas e alternativas com repercussões significativas e mensuráveis sobre qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade, e o próprio Edital constrói uma matriz para tornar essa mensuração controlável.

Nessa linha, a alegação de que o mercado disporia de soluções tecnológicas uniformes e amplamente acessíveis para RSU não parece suficiente para afastar a pertinência do critério em uma PPP de 30 anos com metas tecnológicas e ambientais ambiciosas. A experiência comparada indica que diferentes rotas tecnológicas (biogás, compostagem mecanizada, triagem automatizada, waste-to-energy etc.) produzem resultados mensuravelmente distintos relativamente a aterros, recuperação de materiais, geração de energia e impacto ambiental, justamente o tipo de variação que o art. 36, §1º, V, toma como premissa para admitir julgamento por técnica e preço. E a própria ratio do modelo de PPP é capturar, com governança e incentivos, a capacidade de inovação do setor privado, em vez de limitar a seleção ao menor dispêndio nominal imediato.

Ao consultar as normas do edital, o item 1.2 detalha a possibilidade de se apresentar o catálogo com as especificações técnicas ou indicação do site da fabricante para a consulta do pregoeiro quanto aos equipamentos eletrônicos. Entretanto, a vencedora não informou qual dos modelos constantes no catálogo ela forneceria.

(...)

(...) a comprovação documental dos custos dos produtos para que seja possível a verificação quanto aos respectivos valores de mercado é de responsabilidade do licitante, não podendo no caso concreto, o valor ter sido fechado por “conjunto”, sem especificar os demais componentes necessários para a implementação das câmeras.

Por fim, a representante defende que a indefinição das peças traduz uma falha na elaboração do termo de referência, potencialmente prejudicial à exequibilidade do contrato e ofensiva ao inc. III e ao caput do art. 40 da Lei n. 14.133/21.

(...) muito embora o instrumento convocatório não particularize as peças, e respectivas quantidades, a serem substituídas, o item 05.1.3 do Termo de Referência (peça 5, p. 18) estabelece o seguinte:

‘A empresa contratada se comprometerá a substituir, por sua conta e risco, todas as peças que não ultrapassem a 60% (sessenta por cento) do valor do respectivo equipamento, a fim garantir a regular manutenção dos mesmos. Caso o valor da peça seja maior que o percentual acima citado, os serviços devem ser paralisados e tal fato deverá ser notificado ao fiscal, ao qual incumbirá negociar e tomar todas as providências necessárias para viabilizar o conserto.’

Pelo que se verifica desse item, portanto, dada a dificuldade de previsão das peças a serem substituídas, a Administração optou por abrir mão da futurologia e delegar essa tarefa às empresas concorrentes, supostamente com melhores conhecimentos para realizar essa estimativa, tanto em relação à identificação das peças mais propensas a problemas, quanto em relação ao custo de cada uma delas, de modo que a troca de ‘todas as peças que não ultrapassem a 60% (sessenta por cento) do valor do respectivo equipamento’ será por conta e risco da contratada.

Como precaução, a fim de evitar alguma situação de inexequibilidade do contrato, o Termo de Referência também estabelece que, ‘Caso o valor da peça’ exceda tal percentual, ‘os serviços devem ser paralisados e tal fato deverá ser notificado ao fiscal, ao qual incumbirá negociar e tomar todas as providências necessárias para viabilizar o conserto’.

Acrescente-se, nesse contexto, a vantagem operacional que pode advir à administração, ao poder exigir da contratada o reparo necessário, de forma célere e ágil, para o funcionamento dos equipamentos ligados às áreas de saúde (médica e odontológica), independente de outras providências associadas à eventual negociação específica de preços de componentes para os reparos necessários à manutenção dessas atividades, quando não excedentes ao limite previsto.

Ressalte-se, ainda, que o valor máximo estimado, inferior a R$ 160 mil, em que pese envolver uma grande variedade de equipamentos, diversamente do que pode ocorrer com a manutenção de máquinas e equipamentos com altos valores de peças e componentes, indica um reduzido risco, em termos financeiros, tanto para a administração, em relação à perda do caráter competitivo da licitação, como para as empresas, em relação à exequibilidade das propostas.

Ainda que a Administração Pública disponha de margem para definir especificações técnicas e estabelecer padrões mínimos de qualidade dos bens a serem adquiridos, tal atuação deve observar os deveres de motivação, clareza e proporcionalidade, nos termos do art. 18 da Lei n.º 14.133/2021. No caso concreto, a vedação foi justificada no Termo de Referência e em documento anexo com base em experiências administrativas pretéritas consideradas negativas, relacionadas à baixa eficácia de determinados produtos, odor acentuado, reações adversas em servidoras da limpeza e instabilidade de composição.

Todavia, tais fundamentos permaneceram no plano declaratório, sem o acompanhamento de elementos objetivos ou documentais capazes de evidenciar, de forma concreta, o risco ao interesse público associado à aceitação de produtos de fabricação própria. Além disso, a redação da cláusula adotada revelou-se imprecisa, especialmente quanto à expressão “fabricação própria”, que, conforme bem ressaltado na instrução, “pode abranger tanto produtos elaborados de forma artesanal, em ambiente doméstico ou informal, quanto produtos industrializados por empresa regular”.

Essa ambiguidade mostrou-se juridicamente relevante, tendo em vista que a empresa representante demonstrou possuir estrutura fabril regular, responsável técnico e registros sanitários, circunstâncias que afastam sua equiparação automática a produtores artesanais ou caseiros. Nessas condições, a vedação genérica acabou por extrapolar os limites da motivação originalmente consignada, comprometendo a precisão e a proporcionalidade da exigência.

Ao examinar os elementos utilizados pelo Município para sustentar a padronização, a CAIS constatou que a municipalidade se valeu, essencialmente, de pesquisas de opinião realizadas junto a servidores responsáveis pela operação da frota e comerciantes locais, bem como de laudo técnico elaborado originalmente no âmbito do Município de Herval/RS.

Em relação às pesquisas de opinião, a instrução demonstrou de forma minuciosa, que os dados obtidos possuíam natureza predominantemente subjetiva, baseando-se em percepções individuais acerca da qualidade, durabilidade, desempenho e custo-benefício dos pneus utilizados.

Conforme ressaltado pela Unidade Técnica, não houve utilização de métricas objetivas capazes de conferir confiabilidade técnica às conclusões alcançadas, tais como quilometragem média obtida por marca, índices de falhas, histórico de recapagens, custos do ciclo de vida do produto ou registros comparativos de manutenção da frota.

Também foi destacado que as respostas foram coletadas em contextos operacionais distintos, sem segmentação adequada por tipo de veículo, carga transportada ou condições de utilização, circunstância que compromete a validade metodológica do levantamento realizado. Ademais, a pesquisa limitou-se essencialmente às marcas já utilizadas localmente, sem ampliação do universo de análise para outros fabricantes disponíveis no mercado.

Nessa linha, assiste razão à CAIS ao afirmar que pesquisas de opinião podem contribuir como elemento complementar de avaliação, porém são insuficientes para demonstrar tecnicamente a superioridade de determinadas marcas ou, mais importante, a eventual exclusividade técnica que justificaria a restrição da competição em futuros procedimentos licitatórios.

Nessa toada, vislumbro estarem presentes aos requisitos autorizadores da pleiteada medida cautela. Quanto à fumaça do bom direito, a representação da YAMADIESEL aponta que as especificações técnicas do edital, como a exigência de ventilador dos radiadores com hélice reversível hidraulicamente e alavanca tipo joystick com função dupla, são restritivas e carecem de justificativa técnica. Essas exigências podem limitar a competitividade do certame e favorecer determinadas marcas, em desrespeito aos princípios da isonomia e competitividade previstos na Lei Federal n.º 14.133/2021.

A própria jurisprudência, tanto do Tribunal de Contas da União como do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, considera ilegais licitações com especificações técnicas sem justificativa adequada, devido à restrição indevida da competitividade. Estas decisões estabelecem precedentes que reforçam a importância de justificativas técnicas detalhadas para as especificações exigidas.

Nesse sentido, é de se destacar a ausência de justificativa técnica detalhada. A resposta do Município de Marilena, embora argumente a necessidade das especificações com base em experiências passadas, não apresenta estudos técnicos ou relatórios detalhados que justifiquem especificamente as exigências impugnadas. A ausência de documentação técnica robusta sugere que as especificações são arbitrárias, comprometendo a legalidade do edital.”.

(...) no que se refere às vestimentas do uniforme escolar propriamente dito – camisetas, regata, bermuda, short saia, jaqueta, calça, japona e blusão –, compreendo que podem ser mantidos no mesmo lote, pois a identidade dos processos produtivos possibilita condições mais favoráveis de negociação, simplifica a gestão contratual e assegura a padronização da textura e coloração do material fornecido aos estudantes.

Contudo, corroboro o entendimento do Ministério Público de Contas em relação à meia solada, que, embora tenha sido incluída no Lote n.º 1, tem um processo de fabricação diferente dos itens principais que compõem o uniforme escolar. Isso porque, ainda que mantenha como estrutura principal a malharia – produto que é classificado como industrialmente têxtil (no qual se enquadram as camisetas, calças e jaquetas) –, utiliza base composta de borracha termoplástica, cuja função é de segurança ou conforto.

Na inicial também se insurge em face da ausência de justificativa para o parcelamento parcial do objeto da licitação. No caso, o certame alberga três lotes: Lote 1, para material didático para estudantes do Ensino Fundamental 6° e 7° anos (Educação em Tempo Integral); Lote 2, para material didático para estudantes do Ensino Fundamental 8° e 9° anos (Regular, Tempo Integral e Colégios Cívico Militares); e Lote 3, para material didático para estudantes da 1ª, 2ª e 3ª séries do Ensino Médio (Regular, Tempo Integral, Colégios Cívico-Militares e Educação Profissional). Para a unidade técnica que suscitou a presente tomada, não existiria justificativa hábil na divisão proposta, pois o que se tem são sete séries distintas, cada qual com conteúdo próprio, a permitir o parcelamento para cada material didático destinado a cada série.

De fato, esse entendimento vai ao encontro da regra do parcelamento (artigo 40, inciso V, alínea “b” e § 2º, da Lei Federal n.º 14.133/2021), devendo existir justificativa hábil ao seu afastamento. E no caso dos autos, quando da apresentação da defesa preliminar, a ente estadual parece ter fixado como fundamento para o aglutinamento em lote um necessário apego à progressividade de objetivos de aprendizagem com o seu alinhamento às perspectivas de cada série, em respeito a respectiva faixa etária. Conquanto se retire da defesa que a intenção, com a aglutinação, era a de garantir um encadeamento natural do material didático, com o aumento gradual de complexidade, consoante se evolui de uma série para outra dentro do mesmo lote, ainda que isso se afigure defensável, não se vislumbra isso como motivação idônea para o não parcelamento, eis que a especificação temática para cada série seria uma possibilidade razoável para a preservação dessa necessidade de respeito à progressividade de aprendizagem. Apesar disso, a regra do parcelamento se encontra umbilicalmente jungida ao fomento da competitividade e, como antes já referenciado, não parece ter havido, no presente feito, uma quebra reprovável no número de competidores, em face da ampla participação em todos os lotes.

Na inicial também se insurge em face da ausência de justificativa para o parcelamento parcial do objeto da licitação. No caso, o certame alberga três lotes: Lote 1, para material didático para estudantes do Ensino Fundamental 6° e 7° anos (Educação em Tempo Integral); Lote 2, para material didático para estudantes do Ensino Fundamental 8° e 9° anos (Regular, Tempo Integral e Colégios Cívico Militares); e Lote 3, para material didático para estudantes da 1ª, 2ª e 3ª séries do Ensino Médio (Regular, Tempo Integral, Colégios Cívico-Militares e Educação Profissional). Para a unidade técnica que suscitou a presente tomada, não existiria justificativa hábil na divisão proposta, pois o que se tem são sete séries distintas, cada qual com conteúdo próprio, a permitir o parcelamento para cada material didático destinado a cada série.

De fato, esse entendimento vai ao encontro da regra do parcelamento (artigo 40, inciso V, alínea “b” e § 2º, da Lei Federal n.º 14.133/2021), devendo existir justificativa hábil ao seu afastamento. E no caso dos autos, quando da apresentação da defesa preliminar, a ente estadual parece ter fixado como fundamento para o aglutinamento em lote um necessário apego à progressividade de objetivos de aprendizagem com o seu alinhamento às perspectivas de cada série, em respeito a respectiva faixa etária. Conquanto se retire da defesa que a intenção, com a aglutinação, era a de garantir um encadeamento natural do material didático, com o aumento gradual de complexidade, consoante se evolui de uma série para outra dentro do mesmo lote, ainda que isso se afigure defensável, não se vislumbra isso como motivação idônea para o não parcelamento, eis que a especificação temática para cada série seria uma possibilidade razoável para a preservação dessa necessidade de respeito à progressividade de aprendizagem. Apesar disso, a regra do parcelamento se encontra umbilicalmente jungida ao fomento da competitividade e, como antes já referenciado, não parece ter havido, no presente feito, uma quebra reprovável no número de competidores, em face da ampla participação em todos os lotes.

(...) excepcionalmente, e desde que devidamente justificadas, existem hipóteses em que é possível a aglutinação do objeto em detrimento do parcelamento em itens/lotes. De tal modo, as justificativas quanto ao parcelamento ou não da contratação são indispensáveis.

Nesse contexto, destacou a CMTU-LD que o objetivo principal da licitação não é a compra de determinado equipamento, mas, sim, a contratação dos serviços de atualização tecnológica e manutenção do parque semafórico municipal, de modo que eventual compra de equipamentos destinados à execução dos serviços pode ser feita pela empresa vencedora junto a qualquer empresa que comercialize o produto, desde que atenda as especificações do edital e respeite os valores cotados pela entidade promotora do certame. Ou seja, a aquisição de equipamentos é secundária e acessória ao objeto que se pretende contratar.

De igual modo, mostra-se razoável o argumento defensivo no sentido de que o parcelamento do objeto no caso em exame comprometeria a viabilidade técnica do projeto, afetando não só a necessária e contínua integração dos dispositivos componentes do sistema, mas também a gestão sistêmica das informações coletadas, ao passo que o sistema semafórico possui uma série de itens interdependentes cuja execução se mostra mais eficiente, organizada e com menor demanda de tempo quando realizada pela mesma empresa gestora, garantindo a compatibilidade e versatilidade das soluções implementadas, bem como maior ganho de escala.

Conforme mencionado pela Unidade Técnica (peça 13, p. 2), ‘a contratação em lote único objetivou a locação dos seguintes itens pelo Município: carrossel de motos, touro mecânico, tobogã grande, tobogã médio, futebol de salão gigante, futebol de salão grande, cama elástica grande, cama elástica média, tombo legal, piscina de bolinhas tradicional, alpinismo super, máquina de algodão doce e máquina pipoqueira elétrica completa, totalizando 13 (treze) equipamentos’.

No caso, embora o Procurador do Município tenha mencionado, ainda na fase de Impugnação Administrativa, que a realização do certame em lote único poderia restringir a competitividade (peça 2, p. 5), o Município manteve a licitação nos moldes pré-estabelecidos, limitando-se a mencionar que o evento do Dia das Crianças se avizinhava e que a retificação do edital prejudicaria tanto a programação do evento quanto os gastos já realizados para sua divulgação.

(...)

A esse respeito, a CGM bem concluiu que (peça 13, p. 3):

‘No presente caso, (...) havia a possibilidade da divisão de alguns itens (...) a fim de promover uma maior participação de empresas e mesmo que não fossem licitados de maneira individual, no sentido de inviabilizar uma gestão inadequada nos eventos a serem promovidos, poderiam ser divididos em lotes menores, devido às características diversas dos produtos, como exemplo, (...) brinquedos infláveis, (...) brinquedos mecânicos e (...) máquinas de algodão doce e pipoca.’

Corroborando o raciocínio de que a aglutinação dos itens num único lote restringiu a competitividade, o setor técnico recordou que houve a ‘participação de uma única empresa no certame’.

Logo, a insurgência da representante procede quanto à ocorrência de violação à competitividade.

Quanto à aglutinação dos itens, a representante sustenta que a unificação de “atividades privativas da manutenção médico-hospitalar com atividades privativas da manutenção de equipamentos odontológicos” restringiria a competitividade, violando o art. 40 da Lei Federal n. 14.133/21.

Acrescentou que “as atividades de manutenção de equipamentos odontológicos e equipamentos médicos hospitalares são distintas, com cada ramo necessitando de profissionais específicos e devidamente capacitados e certificados nas respectivas especialidades

[...]

Ademais, no presente caso, a economia de escala proporcionada pela aglutinação dos objetos licitados é comprovada, na medida em que a logística de deslocamentos, que sabidamente oneram os custos contratuais, é favorecida com apenas uma empresa executando o serviço, uma vez que se torna possível, com o mínimo de programação da contratada, que a manutenção periódica dos equipamentos aconteça de maneira concentrada num único deslocamento para prática de todos os serviços, situação que certamente restaria inviabilizada caso o objeto fosse fracionado, diante da grande chance de ocorrência de múltiplos contratos com empresas diversas.

Nesse quesito, portanto, a representação não procede, tendo em vista que o município logrou êxito em apresentar justificativas razoáveis no sentido de que a aglutinação dos objetos licitados proporcionaria economia em escala a refletir positivamente no custo da contratação.”.

Não basta exaltar qualidades da marca, como fez o Município. Há que se cotejar o produto com o de outros fabricantes, demonstrando que somente um ou alguns deles são hábeis a atender a Administração Pública, naquela circunstância.

A representação aponta a ocorrência de indicação de marcas sem que haja prévia justificativa técnica que suporte, de modo que restringiria ou frustraria o caráter competitivo do Processo Licitatório.

(...)

‘o Município instituiu comissão especial composta por agentes públicos com expertise técnica, que conduziu pesquisa de mercado junto a 25 usuários do setor privado com ampla experiência no uso de pneus em veículos pesados, utilitários e de transporte. Essa atuação se assemelha à adotada no caso julgado pelo TCE-PR no Acórdão nº 688/24, no qual também se reconheceu a validade de levantamento técnico realizado internamente pela administração municipal, ainda que não formalmente enquadrado como pré-qualificação nos moldes do art. 80 da Lei 14.133/2021.Não é demais lembrar que art. 41, inciso I, a, da Lei n.° 14133/21, admite que as aquisições observem ao princípio da padronização, desde que previamente justificados.’

Não é demais lembrar que art. 41, inciso I, a, da Lei n.° 14133/21, admite que as aquisições observem ao princípio da padronização, desde que previamente justificados. No caso, todo o trabalho realizado por comissão constituída para esse fim redundou em especificações técnicas para a aquisição de pneus de determinadas marcas.

Convém ressaltar que o imperativo da licitação é a busca da melhor proposta para a contratação de serviços, compras e alienações, mediante ampla concorrência, desiderato alcançado desde que não se desprestigie à economicidade e eficiência.

A representante apontou a ocorrência de possível impropriedade no instrumento convocatório, consistente na violação à ampla competitividade, ao estipular as marcas a serem aceitas no certame.

(...)

Não é demais lembrar que os artigos 15, inciso I, da Lei de Licitações n.° 8666/93 e 41, inciso I, a, da Lei n.° 14133/21 admitem que as aquisições observem ao princípio da padronização, desde que previamente justificados.

No caso, todo o trabalho realizado por comissão constituída para esse fim redundou em especificações técnicas para a aquisição de pneus de determinadas marcas.

Convém ressaltar que o imperativo da licitação é a busca da melhor proposta para a contratação de serviços, compras e alienações, mediante ampla concorrência, desiderato alcançado desde que não se desprestigie à economicidade e eficiência, restando contraproducente contrariar o trabalho realizado pelo município na busca da melhor compra sob o argumento de que eventuais problemas poderiam ser resolvidos no âmago da contratação.

(...) o termo de “Marcas de Referência” indica apenas um atestado de qualidade, de modo que, sendo o rol exemplificativo e contendo produtos que atendam o objeto do instrumento convocatório, não procede o pleito de nulidade e republicação do Edital ante constar o termo oxibiodegradável nas marcas de referência, porquanto fora demonstrado que as marcas também vendem produtos biodegradáveis.

Portanto, não há pertinência nas razões trazidas pelo Representante quanto as Marcas de Referência apresentarem compostos oxibiodegradáveis, pois, como resta esclarecido, tais marcas figuram como um rol exemplificativo de qualidade do produto, em especial, que elas não vendem apenas produtos oxibiodegradáveis, mas também comercializam produtos recicláveis, biodegradáveis e descartáveis.

A exigência do sistema operacional Tizen, por sua vez, não está suficientemente justificada na resposta da Administração à impugnação ao edital feita pela representante.

Primeiro, não foi apresentada justificativa para a escolha desse sistema operacional e para a consequente recusa dos demais.

Já o fato de o sistema ter sido licenciado pela empresa Samsung para outros fabricantes, como alega o Município, não torna a previsão pertinente ou relevante, tampouco condizente com o resguardo da competitividade (vide artigo 9º da Lei 14.133/2021), já que não esclarece por que este sistema operacional foi escolhido em detrimento dos outros existentes.

A Administração também não demonstra que outros televisores (além daquele da marca Samsung) com esse sistema operacional sejam, de fato, comercializados no Brasil. Os anúncios apresentados na resposta à impugnação (peça 7, p. 4) são todos de sites internacionais e sem indicação de entrega no Brasil.

Nesse contexto, ainda que os televisores Samsung sejam, como alega o Município, comercializados por diferentes fornecedores, os aparelhos de outras marcas, com especificações similares e com sistemas operacionais diversos, mas em princípio igualmente satisfatórios às necessidades da Administração, estão excluídos do certame.

Ato contínuo, nos termos do Parecer Técnico sobre a apresentação de amostras, concluiu-se que ‘a proposta apresentada pela Federal Educacional LTDA não atende integralmente aos conteúdos mínimos exigidos pelo edital nos eixos temáticos analisados, comprometendo, assim, a conformidade com o objeto contratado’.

(...)

Verifica-se, assim, que os ‘conteúdos mínimos por eixos’, que se referiam aos conteúdos mínimos que deveriam ser abordados nos cursos a serem ofertados pela instituição contratada, durante a execução contratual, foram exigidos da licitante previamente vencedora já na fase de julgamento da proposta, por meio de apresentação de amostra. Resta claro, portanto, que a Administração não exigiu da licitante o cumprimento apenas de requisitos mínimos, suficientes para comprovar a qualidade do material apresentado e a compatibilidade da oferta com o objeto licitado, bem como a capacidade da instituição de executar o objeto, mas a apresentação do conteúdo integral estabelecido no edital, que deveria ser entregue tão somente após a contratação.

Tal conclusão pode ser verificada no trecho do parecer técnico sobre as amostras acima transcrito, no qual a Administração asseverou que o material era incompleto em relação ao escopo exigido para os eixos, visto que diversos tópicos estabelecidos no edital não haviam sido abordados ou foram tratados de maneira insuficiente. Entretanto, os referidos tópicos se referiam ao conteúdo dos cursos a serem fornecidos durante a execução do contrato, não havendo qualquer especificação quanto aos requisitos mínimos a serem demonstrados na apresentação da amostra, tampouco o método e critérios de análise.

A pretensão não encontra respaldo jurídico. A Prova de Conceito constitui etapa eliminatória que deve ocorrer em momento único, com apresentação de solução previamente pronta e compatível com o edital. Sua finalidade é verificar a aderência do produto existente e não permitir ajustes posteriores ou complementações.

A reabertura dessa fase implicaria concessão de nova oportunidade para correção de falhas já constatadas, o que afronta diretamente os princípios da isonomia, do julgamento objetivo e da vinculação ao instrumento convocatório.

(...) a obrigatoriedade de atendimento integral de todos os itens avaliados, prevista no item 1.4.6 do edital, também se mostra potencialmente restritiva e destoa da jurisprudência deste Tribunal, que tem admitido que a exigência de requisitos técnicos e funcionais de sistemas no início da implantação deve se limitar a percentual razoável, com recomendação de 70%.

Denota-se do exposto que os precedentes não consagram um limite absoluto e intransponível, mas sim uma baliza prudencial que deve ser sopesada com a discricionariedade do gestor na definição da solução tecnológica mais adequada ao interesse público (...)

(...)

Conforme demonstrado de forma pormenorizada, dos 183 requisitos previstos para a primeira fase da POC, aproximadamente 19% (35 requisitos) correspondem a características estruturais e intrínsecas da arquitetura tecnológica definida no edital, tais como execução nativa em ambiente web, modelo de entrega SaaS (Software as a Service), arquitetura em três camadas, utilização de banco de dados relacional, escalabilidade, balanceamento de carga e protocolos de segurança (HTTPS, criptografia).

Tais elementos não se afiguram como funcionalidades incrementais ou diferenciais competitivos, mas sim como requisitos básicos de aderência à plataforma escolhida pela Administração. Um licitante que não disponha de solução desenvolvida para esse ambiente sequer atende ao objeto licitado em sua concepção elementar, motivo pelo qual a integral satisfação desses requisitos é condição sine qua non para a participação válida no certame, ocorrendo de forma automática para qualquer fornecedor apto.

Não bastasse isso, parte significativa dos demais requisitos está vinculada à conformidade com normas e sistemas de âmbito nacional, como as Normas Brasileiras de Contabilidade (NBCASP), o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), o Sistema de Gestão de Convênios (SICONV), o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS), o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), o Sistema Único e Integrado de Execução Orçamentária (SIAFIC), orientações da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e sistemas de fiscalização do TCE-PR.

A estes somam-se exigências robustas de segurança da informação e proteção de dados, como criptografia, autenticação multifatorial e controle de acesso. Tais requisitos decorrem de obrigações legais e regulamentares imperativas impostas à Administração Pública, não sendo passíveis de flexibilização ou atendimento parcial sem que se comprometa a legalidade, a segurança e a integridade da solução.

Em outros termos, o fornecedor que não estiver apto a atender integralmente a essas balizas normativas e de segurança não está em condições de entregar um produto válido e regular, sendo possível concluir que o percentual de 90% não incide sobre um universo homogêneo de requisitos facultativos, mas sobre um conjunto no qual uma parcela substancial é composta por condições elementares de participação e conformidade legal.

A representante sustenta que o descumprimento desses itens deveria ser analisado à luz do percentual mínimo de 70% previsto na cláusula 3.11.291 do edital. Argumenta que, tendo atendido mais de 90% das exigências (com apenas dois itens não cumpridos dentre 120), sua desclassificação seria desproporcional.

Todavia, como já esclarecido, a regra dos 70% aplica-se exclusivamente aos “requisitos específicos por módulo de programas” (cláusulas 3.13 e seguintes), não abrangendo os “requisitos de padrão tecnológico e de segurança” (cláusulas 3.12 e seguintes). O edital foi claro ao distinguir as duas categorias, exigindo o cumprimento integral dos requisitos estruturantes, em razão de sua natureza essencial para o funcionamento e a segurança do sistema.

Dessa forma, a inobservância dos itens 3.12.28 e 3.12.65, de atendimento obrigatório, justifica a desclassificação da representante, não sendo aplicável, no caso, a flexibilização do percentual mínimo defendida.

(...) a orientação deste Tribunal de Contas para a adoção de um limite de 70% visa equilibrar o processo, oferecendo uma base para que as exigências sejam suficientemente desafiadoras para atender às necessidades do serviço público, sem comprometer a amplitude de participação de interessados e a competitividade do processo.

(...) a exigência equivalente a 90% do objeto licitado, já no início da implementação, somente deve ser admissível em casos excepcionalíssimos e desde que justificados de modo prévio e por razões técnicas. Nos demais casos, conforme entendimento da DTI, se mostra razoável a exigência de 70% de cada categoria no início do período de implementação.

As afirmações trazidas em contraditório são contrárias às afirmações da DTI sobre implantação de novos sistemas, no sentido de ser normal a existência de intercorrências e os sistemas serem implantados de modo progressivo. Assim, reputa-se que é indevidamente restritiva, em regra, a exigência de cumprimento integral dos requisitos técnicos e 90 % dos requisitos funcionais de imediato. A referência de 70 % apresentada pela DTI possui respaldo técnico e serve como norte a ser recomendado ao Município, sem prejuízo da fixação de percentuais inferiores ou superiores, devidamente justificada de modo técnico, específico e exaustivo, sendo inadequadas quaisquer justificativas genéricas, como as trazidas em sede de contraditório.

Neste contexto, seria possível a exigência de níveis elevados de cumprimento para itens essenciais, cuja funcionalidade de plano seja obrigatória, com justificativa específica para cada item que demonstre tal essencialidade já no início da implantação. Importante observar que, em regra, tais itens já estarão atendidos no percentual de 70%. Na hipótese de serem elencados itens essenciais em percentual superior à referência trazido pela DTI seria possível superá-lo como exigência técnica devidamente justificada.

A irregularidade central, a ausência de uma matriz pública e granular de avaliação, persistiu. Conquanto o Termo de Referência (peça 80, p. 45 até 59) liste exaustivamente as “rotinas e quesitos obrigatórios para amostragem e avaliação na prova de conceito” (139 itens) e as “rotinas e quesitos não obrigatórios” (130 itens), este documento não apresenta uma metodologia clara de pontuação ou ponderação que permita aos licitantes compreender como cada item será avaliado. A mera indicação de um percentual de atendimento mínimo (70%) para um conjunto tão vasto de requisitos, sem a especificação prévia e clara de critérios detalhados – incluindo pesos relativos e tolerâncias – mantém a avaliação técnica suscetível a um grau significativo de subjetividade. Essa deficiência fundamental impede que a PoC se configure como um instrumento verdadeiramente objetivo e transparente, operando como um filtro de mercado sutil, capaz de favorecer soluções já alinhadas ao modelo idealizado pela Administração. Em vez de ser uma ferramenta para a demonstração mensurável de desempenho por qualquer proponente apto, a PoC manteve-se como uma barreira de ingresso, tendendo a beneficiar empresas cujos produtos já se encaixavam de forma quase perfeita no Termo de Referência.

Esta Corte de Contas possui entendimento de que é razoável a exigência de 70% no período de implementação, sendo que a Diretoria de Tecnologia da Informação desta Corte já analisou o tema anteriormente, ocasião em que asseverou que a exigência da comprovação de adesão a 100% dos requisitos exigidos somente deve ser admissível em casos excepcionais, mediante prévia justificativa.

(...) é indevidamente restritiva, em regra, a exigência de cumprimento integral dos requisitos técnicos e 90 % dos requisitos funcionais de imediato. A referência de 70 % apresentada pela DTI possui respaldo técnico e serve como norte a ser recomendado ao Município, sem prejuízo da fixação de percentuais inferiores ou superiores, devidamente justificada de modo técnico, específico e exaustivo, sendo inadequadas quaisquer justificativas genéricas, como as trazidas em sede de contraditório.

Neste contexto, seria possível a exigência de níveis elevados de cumprimento para itens essenciais, cuja funcionalidade de plano seja obrigatória, com justificativa específica para cada item que demonstre tal essencialidade já no início da implantação. Importante observar que, em regra, tais itens já estarão atendidos no percentual de 70%. Na hipótese de serem elencados itens essenciais em percentual superior à referência trazido pela DTI seria possível superá-lo como exigência técnica devidamente justificada.

No caso, a lei admite, em licitações para o fornecimento de bens, a possibilidade de exigência de “amostra ou prova de conceito do bem no procedimento de pré-qualificação permanente, na fase de julgamento das propostas ou de lances, ou no período de vigência do contrato ou da ata de registro de preços, desde que previsto no edital da licitação e justificada a necessidade de sua apresentação”. A regra ao permitir a apresentação de amostras no período de vigência do contrato ou da ata de registro de preços, de fato, possibilitaria sua análise, em tese, após a habilitação – já que se está falando de execução de contrato ou de ata, o procedimento licitatório já teria se finalizado. Mas isso não é uma autorização genérica para que a Administração possa exigir a amostra em qualquer momento posterior ao julgamento das propostas. Em verdade, a regra específica claramente em quais oportunidades a amostra pode ser exigida, a saber: durante a pré-qualificação; na fase de julgamento das propostas ou de lances; e no período da vigência da ata ou do contrato. Em momento algum, a lei fala da habilitação.

É correto afirmar que a nova Lei de Licitações passou a prever, de forma expressa, a possibilidade de solicitação de Carta de Solidariedade do fabricante, nos termos do artigo 41, inciso IV, aplicável às licitações para fornecimento de bens. Tal dispositivo autoriza, em caráter excepcional e mediante motivação, a adoção da medida com o objetivo de assegurar a execução do contrato por licitantes que atuem como revendedores ou distribuidores.

Todavia, a literal referência ao permissivo legal não é suficiente, por si só, para legitimar a exigência editalícia.

Isso porque o próprio texto legal condiciona a validade da medida a dois requisitos cumulativos: excepcionalidade e motivação adequada. Trata-se, portanto, de hipótese que não pode ser generalizada nem adotada de forma presumida, sob pena de esvaziamento do princípio da competitividade.

No caso em exame, a justificativa apresentada pela Administração no julgamento do pedido de impugnação ao edital da representante limita-se a afirmar, em termos genéricos, que a exigência visa garantir a qualidade, procedência e segurança dos pneus, bem como evitar prejuízos decorrentes de eventual fornecimento inadequado.

Não há, contudo, demonstração concreta de risco específico associado ao objeto licitado que justifique a imposição da Carta de Solidariedade como condição adicional.

A esse respeito, importa salientar que o objeto do certame, aquisição de pneus novos, não se distingue, em princípio, por características técnicas ou complexidade que revelem dependência direta do fabricante para sua adequada execução.

Ao contrário, trata-se de bem padronizado, amplamente disponível no mercado, cuja comercialização é ordinariamente realizada por revendedores e distribuidores independentes.

“No caso em análise, a indicação de marca específica teve o intuito de atender determinações exaradas em decisões judiciais específicas, encontrando respaldo jurídico na alínea “c” do referido dispositivo.

A documentação constante às peças 53/56 dos autos comprova que decisões judiciais transitadas em julgado impuseram ao Município a obrigação de fornecer fórmulas nutricionais específicas a determinados pacientes, de forma contínua, sob pena de multa e responsabilização pessoal do gestor.

(...)

Também restou demonstrado nos autos, conforme se verifica na defesa da nutricionista Vanessa Chapanski, que essas demandas não fazem parte da rotina do Programa Municipal de Atenção Nutricional (PROMAN), que usualmente adota especificações técnicas genéricas e que a inclusão da marca nesse caso ocorreu de forma excepcional visando garantir a regularidade e continuidade do fornecimento, evitando compras diretas reiteradas.”

A instrução examinou ainda o laudo técnico elaborado no Município de Herval/RS, reconhecendo, inclusive, diversos aspectos positivos do documento. Segundo consignado, referido estudo efetivamente buscou estabelecer critérios técnicos objetivos para avaliação da qualidade dos pneus, utilizando parâmetros reconhecidos pelo mercado, como índice TREADWEAR, índice de tração, resistência térmica, certificação do INMETRO e profundidade mínima da banda de rodagem.

No entanto, a unidade técnica observou, com precisão, que o referido laudo demonstra apenas quais características tornam um pneu tecnicamente adequado, mas não estabelece qualquer correlação objetiva entre tais requisitos e a necessidade de restringir o mercado às marcas adotadas pelo Município de Cianorte.

Em outras palavras, embora o laudo identifique critérios válidos de qualidade, não comprova, mediante testes comparativos, análises mercadológicas ou estudos específicos, que somente Goodyear, Firestone, Pirelli, Bridgestone e Michelin seriam capazes de atender aos padrões definidos. Tampouco demonstra a incapacidade técnica de outros fabricantes em fornecer produtos compatíveis com as necessidades da Administração.

Da análise da documentação anexada ao feito, observo que o Município de Nova Cantu instaurou procedimento administrativo formal de padronização, com a edição de portaria específica (peça 4), constituição de comissão de padronização e elaboração de parecer técnico circunstanciado (peça 10).

Pelo referido parecer técnico, a Comissão responsável analisou critérios objetivos, tais como a vida útil média dos pneus, o índice de desgaste, o desempenho em vias pavimentadas e não pavimentadas, o histórico de falhas, a facilidade de recapagem, as certificações obrigatórias, a disponibilidade no mercado regional e o impacto na continuidade dos serviços públicos.

A padronização não se limitou à escolha de marca única, mas contemplou diversas marcas consolidadas no mercado, amplamente disponíveis e comercializadas por múltiplos fornecedores (peça 10, fl. 1):”

(...)

Ademais, conforme destacado pela Coordenadoria de Apoio e de Instrução Suplementar, o parecer técnico se baseou na própria experiência do município, sendo analisados 1.571 (mil quinhentos e setenta e uma) unidades de pneus, demonstrando que as marcas consagradas têm durabilidade média superior ao dobro da durabilidade de outros pneus – ou seja, que o desgaste é menos acentuado, ensejando menos trocas durante o ano. Além disso, restou demonstrado que a substituição desses pneus ocorre de forma mais célere, que são passíveis de recapagem e que têm certificação do Instituto Nacional de Metrologia Qualidade e Tecnologia (Inmetro) e de entidades internacionais.

Adicionalmente, a utilização da experiência administrativa pretérita como subsídio técnico encontra respaldo na própria lógica da gestão pública, sobretudo quando lastreada em dados empíricos concretos, como, no caso em análise, histórico de consumo, durabilidade, frequência de substituição e impacto na continuidade dos serviços.

A coexistência, no quadro funcional do Município, de servidores estatutários e empregados públicos celetistas, submetidos a regimes jurídicos distintos – incidindo, para esses últimos, a vedação constante do art. 3º, incisos I e III, da Lei n.º 14.442/2022, conforme interpretado pelo Prejulgado n.º 34 – demandava a análise concreta da viabilidade do parcelamento do objeto em lotes distintos. Assim, a opção pela contratação em lote único, sem motivação técnica idônea, configurou descumprimento do dever jurídico previsto no art. 47, inciso II e § 1º, da Lei n.º 14.133/2021, não se tratando de faculdade administrativa, mas de comando normativo cuja inobservância caracterizou irregularidade que demanda correção.

É importante esclarecer, contudo, que a mera coexistência de servidores estatutários e empregados públicos celetistas no quadro funcional não implica, de forma automática, a obrigatoriedade de parcelamento do objeto. O art. 47, inciso II, da Lei n.º 14.133/2021 estabelece o parcelamento como regra condicionada à viabilidade técnica e à vantagem econômica, devendo ser objeto de análise fundamentada no estudo técnico preliminar.

No caso concreto, diante da existência de regimes jurídicos distintos, cabia à Administração avaliar expressamente, no planejamento da contratação, se a divisão em lotes seria solução mais adequada para compatibilizar as exigências da Lei n.º 14.442/2022 e do Prejulgado n.º 34. Caso concluísse pela inviabilidade técnica ou pela desvantagem econômica do parcelamento, poderia optar pela modelagem em lote único, desde que vedasse a aplicação de taxa de administração negativa.

A Representante alegou que o edital reúne, em um único lote, objetos de natureza diversa, envolvendo serviços de outsourcing de impressão, serviços gráficos e impressoras de grande formato. Sustentou que tais itens exigiriam fornecedores especializados e distintos, sendo incomum a existência de empresas capazes de tende-los de forma simultânea. Afirmou que a agregação desses objetos poderia restringir indevidamente a competitividade, limitar o número de licitantes aptos a atender integralmente o escopo e dificultar a formulação de propostas economicamente vantajosas.

O Município, por sua vez, demonstrou que o Pregão nº 148/2024 observou os Princípios da Competitividade e da Economicidade. Relatórios do “Compras.gov.br” e manifestação da Secretaria de Planejamento indicam que diversas empresas declararam capacidade para atender integralmente os 21 itens do edital, evidenciando Ampla Concorrência.

A opção da Municipalidade pelo lote único foi fundamentada tecnicamente no Estudo Técnico Preliminar (ETP), demonstrando que a fragmentação dos itens prejudicaria a eficiência e a gestão do contrato, considerando que o objeto envolve locação de equipamentos e um conjunto integrado de serviços – manutenção, suporte técnico, substituição de peças, monitoramento e controle centralizado de impressões.

Tal abordagem encontra respaldo no §1º do art. 47 da Lei nº 14.133/2021, que admite a não fragmentação de lotes quando justificada por razões técnicas ou econômicas e atendido o interesse público. A unificação dos serviços permite redução de custos operacionais, ganhos de escala e maior controle sobre a execução do contrato, atendendo diretamente às necessidades das unidades administrativas, especialmente da rede de ensino, em consonância com a Constituição Federal. Além disso, o modelo está alinhado às diretrizes da Portaria SGD/MGI nº 370/2023, que recomenda boas práticas para contratações de ‘outsourcing’ de impressão no setor público.

Do ponto de vista legal, a inviabilidade de contratação de serviços, e também de formalização de convênios, objetivando o mero fornecimento de mão de obra, já decorria do art. 6º, II, da Lei de Licitações. Contudo, a reiterada utilização distorcida do instituto da terceirização de serviços pelo Poder Público, de modo a camuflar verdadeira intermediação de mão de obra, ensejou ainda a edição do Decreto nº 2.271/97, que, na ordem jurídica nacional, estabeleceu óbices ao desvirtuamento da contratação de serviços pela Administração Pública, como o constante de seu artigo 4º, que vedou a inclusão de disposições nos instrumentos contratuais que permitissem a caracterização exclusiva do objeto como fornecimento de mão de obra (inciso II) ou a subordinação dos empregados da contratada à administração da contratante (inciso IV).

Veja-se que mesmo a novel legislação licitatória, a Lei nº 14.133/2021, regulamentando de forma muito mais flexível a possibilidade de contratação de serviços pelo poder público, conforme previsto no mencionado texto do Min. Benjamin Zymler, expressamente consignou, em seu artigo 48:

(...)

Por fim, relevante destacar que a subordinação indevida dos funcionários do SOS aos gestores municipais é irregularidade correlata à falta de mensuração dos objetivos pretendidos nos Convênios, objetivos estes firmados de forma genérica, sem indicação do número mínimo e máximo de pessoas a serem atendidas, consoante apurado nos planos de trabalho, sem a indicação do qualitativo e do quantitativo de pessoal necessário à consecução do objetivo proposto e sem a discriminação das atividades a serem efetivamente executadas em cada período.

Evidenciada a irregularidade de que a execução do objetivo pactuado não se deu de forma autônoma, mas com subordinação direta da entidade e de seus funcionários aos agentes públicos municipais, resta caracterizado o convênio como instrumento de indevida intermediação de mão de obra, de modo que o apontamento deve ser causa de irregularidade das contas, e de aplicação da multa prevista no artigo 87, IV, ‘g’, da Lei Complementar nº 113/2005”.

(...) o edital da chamada foi publicado unicamente no diário oficial, contrariando a regra estabelecida pelo art. 54 da Lei de Licitações, que impõe a publicação e manutenção do inteiro teor do ato convocatório e de seus anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), bem como a publicação de extrato do edital em jornal diário de grande circulação:

(...)

Além disso, a análise técnica realizada pela CAIS evidenciou que todos os documentos da chamada (do edital ao resultado) foram disponibilizados na internet apenas na data de 24/10/2024, ou seja, após o julgamento dos materiais recebidos, que ocorreu em 18/10/2024:

(...)

Nesse cenário, resta patente que a divulgação do edital da chamada pública foi deficiente, comprometendo a publicidade e a eficácia do procedimento e restringindo a participação de interessados, o que se corrobora pelo fato de que foram apresentados materiais para avaliação tão somente pelas empresas Linerbook Editora Gráfica e Projetos Educacionais Eireli (para o item 9) e A Página Distribuidora de Livros Ltda. (para os itens 1 a 8)

A exigência de publicação contida no referido dispositivo legal tem caráter obrigatório e finalidade essencial para assegurar transparência, publicidade e ampla competitividade no certame, conforme dispõe o art. 54 da Lei n.º 14.133/20211.

Nesse contexto, embora os interessados atribuam a ausência de publicação a eventual falha na prestação de serviços de terceiros, fato é que a responsabilidade pela condução do procedimento licitatório – seja pelo Prefeito Municipal, seja pelo Pregoeiro – tem caráter indelegável, não podendo tais agentes se eximirem do dever de fiscalização e controle.

Assim, a mera solicitação informal realizada por meio do aplicativo “WhatsApp” (peça 45, fl. 07) não supre a necessidade de publicação oficial no PNCP, tampouco exime os responsáveis do descumprimento da obrigação legal, configurando, assim, falha na condução administrativa do certame.

Dessa forma, extrai-se com clareza que a publicação do edital em Diário Oficial não constitui faculdade da Administração, mas sim uma obrigação legal, destinada a garantir a transparência do certame e o acesso equânime a todas as empresas interessadas. A utilização exclusiva de plataforma privada ou mesmo a disponibilização tardia do edital em portal eletrônico municipal, sem a devida publicação oficial, compromete de forma relevante os princípios da publicidade, da ampla concorrência e da igualdade de condições entre os licitantes.

Sobre o prazo mínimo entre a divulgação do edital e a data final de recebimento das propostas, ressalto, inicialmente, que não procedem as alegações feitas pela representante nos autos principais. O art. 55, II, da Lei n. 14.133/21 é inaplicável às dispensas de licitação. As contratações diretas adotam procedimento simplificado, disposto nos arts. 72 e seguintes da Lei n. 14.133/21.

b.3) Prazo desarrazoado para apresentação de propostas e a violação do caráter competitivo. O prazo de 67 dias para recebimento das propostas (entre 15/08/2025 e 21/10/2025), previsto no item 1.5. do Edital, é muito longo, não possui justificativas e acaba por possibilitar a combinação de preços em conluio, resultando em prejuízo à competitividade do certame.

Para serviços especiais, caso do presente certame, a Lei de Licitações estabelece o prazo mínimo de 35 dias úteis, conforme o art. 55.

No caso, ao constatar a existência de exigência ilegal, capaz de afastar licitante, inclusive a primeira colocada, caberia a anulação do edital e sua republicação no exercício da autotutela, nos termos do art. 55, § 1º, da Nova Lei de Licitações, também expresso na Súmula nº 473 do STF, inexistindo fundamento legal para afastamento pontual da exigência. A atuação do agente no caso era plenamente vinculada, sem espaço para equacionamento de eventual urgência do contrato, tempo necessário ou custos, que decorreriam da própria falha da Administração e não podem ser transferidas aos administrados, especificamente aos licitantes que tiveram sua participação restringida.

O ponto sensível do processo está na resposta dada à impugnação administrativa. Em trecho específico, a municipalidade Representada afirmara (na resposta à impugnação) que o edital “não exclui empresas por localização geográfica”, embora o próprio instrumento convocatório e a operacionalização do certame apontassem para licitação exclusiva. Esse desencontro foi corretamente identificado pela Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar e pelo Ministério Público Contas, pois a resposta a impugnação deve ser clara, especialmente quando trata de regra que define quem pode participar do certame.

(...)

Nessa perspectiva, não considero adequada a aplicação automática do art. 55, § 1º, da Lei Federal n.º 14.133/2021. O dispositivo exige nova divulgação quando houver modificação do edital capaz de impactar a formulação das propostas. Aqui, contudo, não houve modificação do instrumento convocatório. O edital sempre indicou a exclusividade, e o esclarecimento posterior apenas recompôs a coerência entre a resposta à impugnação e a regra já prevista.

Exigir republicação e reabertura de prazos, nesse cenário, significaria tratar um erro de redação como se fosse alteração substancial das condições de participação. Essa solução não se mostra proporcional nem aderente à verdade real dos autos. A realidade material é que o certame foi planejado, divulgado e operacionalizado como exclusivo para microempresas e empresas de pequeno porte locais ou regionais.

De fato, quando o edital apresenta redação ambígua ou insuficientemente precisa, instaurando um ambiente objetivo de dúvida entre os potenciais licitantes, a atuação posterior da Administração passa a ter relevo jurídico decisivo. Se a resposta à consulta formal (i) esclarece ponto essencial que não estava claro no edital, (ii) dissipa a incerteza existente e, sobretudo, (iii) essa incerteza recai diretamente sobre a estrutura da proposta — como, por exemplo, a definição acerca de se o desconto deveria incidir sobre a própria proposta do licitante ou sobre os preços referenciais fixados pela Administração —, não se está diante de mero esclarecimento acessório, mas de verdadeira reconfiguração das regras do certame.

Nessas circunstâncias, a Lei n.º 14.133/2021 impõe solução específica: a republicação do edital, nos termos do artigo 55, § 1º. Tal dispositivo consagra a lógica de que, sempre que a Administração promove esclarecimento que implique alteração ou complementação relevante das condições inicialmente postas, deve-se reabrir o prazo para apresentação das propostas, assegurando que todos os interessados tenham conhecimento formal e tempo adequado para ajustar seus documentos. É irrelevante que a Administração não tenha pretendido modificar o edital; basta que, na prática, o esclarecimento tenha eliminado dúvida estrutural capaz de impactar a elaboração das propostas.

Quanto à alegação de ausência de reabertura de prazo após a publicação de errata que alterou especificações do objeto, o art. 55, § 1º, da Lei nº 14.133/20216 estabelece que “qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo‑se o prazo inicialmente estabelecido quando a alteração afetar a formulação das propostas”.

No caso concreto, a unidade técnica verificou que as alterações introduzidas pela errata tiveram caráter predominantemente explicativo e complementar, sem impacto substancial nas condições econômico‑financeiras da disputa ou nas obrigações assumidas pelo futuro contratado, não havendo notícia de impugnações indeferidas em razão do ponto, nem indícios de que licitantes tenham sido surpreendidos por modificações relevantes às vésperas da sessão.

À luz do princípio da razoabilidade e da diretriz contida nos arts. 20 a 22 da Lei nº 13.655/2018 (LINDB), que impõem aos órgãos de controle a consideração das consequências práticas de suas decisões e desaconselham a invalidação de atos por vícios formais desprovidos de dano comprovado, entendo que, na espécie, não restou caracterizada irregularidade material.

Ausente demonstração de prejuízo à formulação das propostas, à competitividade ou à isonomia entre os licitantes, concluo pela improcedência deste ponto da Representação.

(...) caso comprovada a ausência de segregação da composição do BDI apresentado, estará configurado o impedimento da aferição da legitimidade dos valores apresentados e a compatibilidade com as fórmulas de cálculo do TCU. A Lei nº 14.133/2021 (Art. 56, §5º) preconiza que o orçamento sigiloso deve conter valores individualizados por itens ou serviços para uso como parâmetro na análise da compatibilidade das propostas. Se não é possível verificar como o BDI foi composto, torna-se inviável para a Administração e para outros licitantes avaliar a adequação do preço proposto, o que pode levar a um desequilíbrio econômico-financeiro futuro no contrato.

Assim, a relevância do detalhamento do BDI para aferir a exequibilidade e a correta aplicação dos tributos e margens de lucro, conforme a jurisprudência do TCU, sustenta a probabilidade do direito.

Em suma, para assegurar a conformidade, o Município deve exigir a segregação completa da composição do BDI, detalhando cada um dos seus componentes (custos indiretos, lucro e tributos) e a metodologia de cálculo. A simples conformidade com um “modelo sugerido” é insuficiente se não permitir a verificação da razoabilidade dos percentuais e a aderência às fórmulas do TCU. Isso é vital para que a Administração e os licitantes possam avaliar adequadamente o preço proposto e prevenir futuros desequilíbrios econômico-financeiros no contrato.

O artigo 59 da Lei Federal nº 14.133/202 estabelece que propostas que não atendem às especificações técnicas do edital devem ser desclassificadas. O edital de licitação solicitou o aparelho com as seguintes características: “Ventilação adulta com ferramenta ou modo ventilatório avançado para auxílio no desmame de pacientes, utilizando uma das seguintes tecnologias: Nava, Smartcare/OS, PAV+, Intellivent-ASV ou Intellicycle-AMV ou modo similar, superior ou de melhor qualidade.

A necessidade das tecnologias mencionadas está relacionada a softwares e funcionalidades avançadas de equipamentos de alta tecnologia. Para ser comparável, o equipamento deve possuir os mesmos mecanismos e alcançar resultados semelhantes. Sob esse prisma, o equipamento deve ser capaz de reconhecer a condição respiratória dos pacientes, realizar ajustes conforme o necessário e monitorar a respiração, adaptando automaticamente os parâmetros sem exigir a presença constante de um operador. Saliento a obrigatoriedade da aplicação do princípio da vinculação ao instrumento convocatório a Administração pública e aos licitantes, isto é, o cumprimento objetivo das especificações e normas estabelecidas no edital.

Ao analisar o manual de instruções do modo AVA do Ventilador Graphnet Advance+, apresentado pela empresa Tecme, ora representante, a análise técnica realizada pela Universidade Estadual de Ponta Grossa constatou que ele não possui as funcionalidades necessárias. Nesse sentido, a Coordenadoria Geral do Estado (peça 46, p. 5/6) afirma:

‘(...) o equipamento da empresa TECME não realiza os ajustes automaticamente conforme o comportamento respiratório do paciente, sendo inferior aos softwares do edital porque não possui tecnologia similar ou superior conforme descrito no edital.

Nos termos do próprio manual do equipamento VENTILADOR GRAPHNET ADVANCE+, seria possível extrair a informação de necessidade de ajustes manuais pelo operador:

9.15.1 | Visão Geral

O modo AVA é um modo de circuito fechado adaptativo. (…) O respirador ajustará a pressão até um valor máximo de 10 cmH2O abaixo do Limite de Pressão Máxima programado pelo usuário. Os demais parâmetros, PEEP, Sensibilidade de disparo, FiO2 e Sensibilidade expiratória e rise time deverão ser ajustados pelo usuário de acordo com as condições do paciente.’

(...)

Dessa forma, considerando que o sistema apresentado pela Tecme, não atende aos requisitos especificados em edital, especificamente quanto à desnecessidade de presença de um operador para a realização de ajustes conforme comportamento respiratório do paciente, julgo que sua desclassificação foi correta.

Quanto à aplicação do precedente contido no Acórdão n.º 3.787/2023 - Tribunal Pleno deste Tribunal, a distinção pretendida pela Representante entre a cópia de slogan e texto daquele caso e a utilização de fotografias no presente não tem relevância jurídica.

Ainda que o objeto do plágio seja diferente, o princípio jurídico é o mesmo. O edital (...) exigia "Originalidade da combinação dos elementos que a constituem". Ao utilizar imagens pré-existentes e publicadas, a proposta (...) falhou em demonstrar essa originalidade, infringindo diretamente uma regra do certame. A decisão do Acórdão rejeitou, inclusive, o argumento de que a cópia era apenas "uma pequena parte de apenas duas peças da campanha simulada", pois a nota zero no quesito originalidade já seria suficiente para a desclassificação.

Logo, as disposições do Acórdão n.º 3.787/2023 - Tribunal Pleno se aplicam ao caso em tela, não em sua identidade fática, mas em sua tese jurídica. O precedente reforça que a originalidade, quando exigida como critério técnico em licitações de publicidade, é um requisito essencial e sua ausência, caracterizada como plágio, é motivo justo para a desclassificação da proponente, em respeito aos princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório.

É cediço que o art. 5º da Lei n.º 14.133/2021 impõe a observância da vinculação ao edital e do julgamento objetivo, enquanto o art. 59, II, determina a desclassificação das propostas que não atendam às especificações técnicas pormenorizadas no instrumento convocatório. Logo, a Administração agiu de acordo com a Lei de Licitações.

A aprovação inicial da amostra da (...) não gerou direito adquirido à classificação. Constatado que a primeira análise havia utilizado versão superada do edital, cabia à Administração corrigir o ato, no exercício da autotutela, antes da conclusão do procedimento, medida esta efetivamente adotada. Manter a classificação de proposta incompatível com o instrumento vigente, apenas porque fora inicialmente aceita por equívoco, violaria a isonomia e a própria vinculação ao edital.

Também não se mostra possível admitir, em sede recursal, a substituição do produto por versão distinta, sem o injetor lateral, quando a proposta original identificava equipamento com aquela configuração.

A diligência destina-se ao esclarecimento ou à comprovação de circunstâncias preexistentes, não podendo ser utilizada para modificar a substância do objeto ofertado ou permitir a apresentação de nova proposta. A jurisprudência deste Tribunal admite a juntada posterior de documento destinado a demonstrar condição já existente, mas não autoriza a constituição posterior da própria condição ou a alteração material da oferta.

Contudo, da análise da instrução, tem-se que, embora o desconto em pauta denote indício relevante de inexequibilidade e justifique cautela relacionada à sustentabilidade do modelo econômico adotado, a legislação e a jurisprudência não admitem a sua presunção automática apenas em razão do elevado deságio.

Com efeito, no caso concreto, a Administração promoveu a adequada diligência, destinada à aferição da viabilidade da proposta, tendo a licitante, como consequência, apresentado planilha de custos, memória de cálculo e contratos firmados com outros órgãos em condições semelhantes, documentos integralmente aceitos para fins de habilitação durante a sessão pública.

O cerne da controvérsia diz respeito à alegação de inexequibilidade da proposta vencedora, em razão do deságio de aproximadamente 51% ofertado pela empresa (...). Cumpre, porém, delimitar o alcance do art. 59 da Lei n.º 14.133/2021: a norma não institui, para bens e serviços em geral, um dever automático de diligência baseado apenas em percentual de desconto, tampouco autoriza presunção absoluta de inexequibilidade; ao contrário, orienta a atuação administrativa para a aferição motivada da viabilidade quando existirem indícios concretos, em harmonia com o dever de seleção da proposta mais vantajosa e com o julgamento objetivo.

a Representante não especificou, em sua peça inicial, a existência de indícios de prova acerca da alegada impossibilidade de cumprimento das obrigações contratuais assumidas, nem apresentou qualquer demonstrativo matemático ou financeiro que pudesse caracterizar a suposta inviabilidade de os preços ofertados serem honrados pela cooperativa contratada, limitando-se a afirmar que ela “cotou preços unitários simbólicos para taxa de administração e lucro.

Tal alegação, além de não comprovada, por si só não é suficiente para caracterizar a alegada inexequibilidade, visto que não foi acompanhada da demonstração de incompatibilidade do valor global da proposta com os preços de mercado.

A esse propósito, bem expôs o Pregoeiro, em sua manifestação face ao recurso interposto pela ora Representante nos autos do procedimento licitatório (peça 49, fl. 72), que não seria possível a simples desclassificação de empresa em função do valor de seu lance sem que antes lhe fosse oportunizado justificar os valores propostos (conforme disciplina o art. 59, §2º, da Lei Federal nº 14.133/2021), o que foi realizado mediante a apresentação de defesa pela licitante vencedora, seguida de parecer contábil e de análise da proposta pela área técnica e pelo gestor, em que se constatou o atendimento a todas as exigências do edital e seus anexos.

Soma-se a isso o exposto pela empresa Representada, meramente para efeito de argumentação, no sentido de que a apresentação de proposta não lucrativa (hipótese não caracterizada nos autos), por si só, sequer configuraria irregularidade nos casos em que a licitante detiver capacidade econômica para tanto.

(...)

Dessa forma, diante da elevada capacidade econômico-financeira demonstrada pela contratada, e na carência de provas concretas ou de indícios contundentes a respeito da alegada inexequibilidade da proposta, o primeiro apontamento de irregularidade deve ser julgado improcedente.

Por outro lado, acerca da inexequibilidade da proposta, denota-se que a proposta vencedora, no valor de R$ 619.920,00, corresponde a 71,6% do valor estimado da contratação, situando-se abaixo, portanto, do patamar de 75% previsto no art. 59, § 4º, da Lei de Licitações para caracterização da presunção de inexequibilidade:

(...)

A diferença em relação ao limite legal, de apenas 3,4 pontos percentuais, embora não conduzisse automaticamente ao reconhecimento da inexequibilidade, demandava atuação específica da Administração para aferição da viabilidade econômico-financeira da proposta, nos termos do art. 59, § 2º, acima transcrito.

Quanto ao argumento relativo à inexequibilidade das propostas, destaco que o art. 59, parágrafo 4°, da Lei n.° 14.133/21 estabelece parâmetro legal de aferição da inexequibilidade em obras e serviços de engenharia, ao dispor que serão consideradas inexequíveis as propostas inferiores a 75% do valor orçado pela Administração. Todavia, a aplicação desse dispositivo deve ser compatibilizada com o dever de diligência e com a análise concreta da proposta, especialmente para evitar desclassificações automáticas dissociadas da realidade do mercado ou das condições efetivas de execução. Assim, eventual previsão editalícia que admita a apresentação de justificativas ou comprovações complementares não é, por si só, ilegal, desde que não esvazie o parâmetro legal nem transforme a aferição de inexequibilidade em juízo discricionário ilimitado.

A justificativa central foi a aplicação do art. 59, § 4º, da Lei nº 14.133/2021, que considera inexequíveis propostas para obras e serviços de engenharia “cujos valores forem inferiores a 75% do valor orçado pela Administração”. Contudo, conforme entendimento consolidado do Tribunal de Contas da União (TCU), esse critério não é absoluto, mas sim uma presunção relativa”.

(...) havendo indícios de inexequibilidade da proposta de preço, cabe à empresa licitante comprovar a viabilidade de sua oferta, invertendo-se o ônus da prova.

A Lei Federal n.º 14.133/2021, por meio do artigo acima transcrito, não exige a desclassificação automática de propostas que estejam abaixo de um determinado percentual das demais ofertas. Portanto, a Administração Pública não deve desclassificar imediatamente uma proposta aparentemente inexequível, mas sim promover diligências para permitir que o licitante comprove a viabilidade da sua oferta. Ou seja, o procedimento de análise de inexequibilidade deve considerar fatores específicos do licitante, como sua estrutura organizacional, tecnologias utilizadas e metodologias de execução, de modo a evitar desclassificações automáticas.

Quanto ao tema, ressalta-se que o Tribunal de Contas da União decidiu, recentemente, por meio do Acórdão n.º 803/2024 - Plenário, proferido em sede de Consulta, que “(...) O critério definido no art. 59, § 4º, da Lei 14.133/2021 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, sendo possível que a Administração conceda à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua proposta, nos termos do art. 59, § 2º, da referida lei”.

Logo, assim como já se entendia anteriormente, a previsão contida na Nova Lei de Licitações também trata de presunção relativa de inexequibilidade, sendo admitida prova em contrário.

Superada essa premissa, cumpre observar que a orientação atual do Tribunal consolidada no Acórdão n.º 3350/24 – Pleno afasta a aplicação da margem de preferência quando não há possibilidade de realização do procedimento previsto no art. 45, inciso I, da Lei Complementar n.º 123/2006, isto é, quando as empresas não podem apresentar proposta inferior de valor por força de vedação editalícia. Nesses casos, prossegue a jurisprudência, a adoção automática da preferência legal levaria, inevitavelmente, à contratação de microempresa e empresa de pequeno porte sempre que houvesse empate real, o que não se harmoniza com uma interpretação sistemática da legislação.

Diante disso, a solução adequada, quando não houver taxa negativa possível, é a aplicação dos critérios de desempate previstos no art. 60 da Lei n.º 14.133/2021 e, se ainda persistir a igualdade entre propostas, a realização de sorteio, desde que previsto no edital, não cabendo, portanto, recorrer às regras da Lei Complementar n.º 123/2006 nesse cenário específico, sob pena de comprometer a isonomia e restringir injustificadamente a competitividade.

Nos termos do art. 62 da Lei nº 14.133/2021, a habilitação é a fase destinada a verificar o conjunto de informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de executar o objeto da licitação.

Embora à primeira vista a exigência sobre a área do empreendimento genericamente considerada pareça inadequada, a instrução processual demonstrou que houve exigência de comprovação da execução de obra hospitalar, que por sua natureza e exigência normativa específica, consistente na RDC nº 50/2002 da ANVISA, traz os subsistemas inclusos.

Assim, ao comprovar a execução de obra hospitalar o licitante indiretamente comprova a execução dos subsistemas necessários, inexistindo insuficiência de demonstração de capacidade técnica. Ademais, a previsão mais geral tem potencial de aumentar a competitividade, já que é possível, em tese, a empresa possuir atestado de conclusão de obras hospitalares emitidos com base na área geral da construção, sem especificação dos subsistemas executados.

Relevante pontuar que o art. 62, caput, da Lei nº 14.133/2118 permite a exigência de condições técnicas necessárias à demonstração da capacidade para executar o objeto da contratação, não sendo exigido o uso de unidades de medidas específicas, de modo que a exigência com base na metragem da construção, devidamente contextualizada e justificada, deve ser aceita como regular.

De fato, denota-se que o edital do Pregão Eletrônico nº 106/2023 estipulou a data de 11/12/2023, às 14h00m, para abertura da licitação, prevendo, nos termos da cláusula 10.2, que após a fase de julgamento, somente o licitante mais bem classificado seria convocado para apresentar os documentos de habilitação, no prazo prorrogável de duas horas. Tal previsão, como bem acentuou a douta Coordenadoria de Gestão Municipal, está alinhada com o preceito do art. 63, inciso II da Lei nº 14.133/2021.

(...) insurgiu-se a Representante contra a exigência do fornecimento de produtos semelhantes e intercambiáveis aos existentes no parque semafórico de Imbituva, sem que houvesse a disponibilização, no Edital, de quaisquer informações essenciais acerca desses equipamentos e materiais. A esse respeito, afirmou o Município Representado que o item 6 do Termo de Referência destina 33 páginas a discriminar pormenorizadamente os itens existentes, com descrição gráfica dos modelos.

Todavia, da leitura do referido item 6 (vide peça 4, fls. 21 a 54), não se depreende a descrição dos equipamentos existentes no parque semafórico do Município de Imbituva, mas, apenas, a especificação das características, requisitos e funcionalidades mínimos que deverão ser atendidos pelos equipamentos a serem fornecidos pela futura contratada, dos quais não foi possível extrair, ao menos neste primeiro exame superficial, qualquer informação ou critério que pudesse indicar quais seriam as formas de aferir sua compatibilidade com os equipamentos existentes no parque semafórico.

Outrossim, em que pese o Município Representado afirme que a Representante poderia ter realizado visita técnica ao município quando de sua habilitação para a execução dos serviços, não foi possível localizar no Edital a existência de disposição que tornasse obrigatórias as providências previstas no art. 63, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, acompanhada das devidas justificativas.

No que se refere à exigência de vistoria técnica ao terminal, de fato, trata-se de previsão que, além de violar frontalmente o § 3º do art. 63 da Lei de Licitações, restringe a competitividade ao criar óbices para que empresas de outra localidade efetuem a providência sem grandes ônus.

“(...) a conduta procedimental correta do Município deveria ser: a exigência da declaração prevista no art. 63, inciso I, da Lei nº 14.133/2021 a todos os licitantes no momento da apresentação das propostas de preço, caso compreendesse necessário, e a exigência dos documentos de habilitação, inclusive a licença ambiental discorrida nesta representação, apenas ao licitante vencedor na fase de habilitação, após o resultado da fase de julgamento.”

Embora a Lei de Licitações permita o saneamento de falhas, este se refere, em geral, a aspectos formais que não alteram a substância da proposta ou a condição pré-existente da empresa. Contudo, a Representante aponta a omissão de custos essenciais e a inconsistência entre o valor global e os custos detalhados, o que não parece ser uma falha meramente formal.

Assim, em apreciação perfunctória, a falta de detalhamento e a inconsistência entre o valor global da proposta e os custos pormenorizados parecem comprometer a análise da exequibilidade da oferta e a transparência do processo. A questão de fundo não é a ausência de um modelo obrigatório, mas sim a ausência material de informações cruciais para aferir a real exequibilidade da proposta e garantir o princípio da seleção da proposta mais vantajosa, como exige o Art. 11 da Lei nº 14.133/2021. Se a planilha não reflete todos os custos necessários, o preço pode ser inexequível, gerando potenciais prejuízos futuros ao erário ou desequilíbrio contratual, o que justifica a probabilidade do direito da Representante.

Em suma, o Município deve exigir, em novos processos ou no refazimento deste, que as planilhas de custos sejam totalmente detalhadas e transparentes, evidenciando cada item de despesa, como operadores de máquinas, engenheiros, EPIs, uniformes e benefícios. O conceito de “equívoco sanável” se aplica a falhas formais, e não à omissão de custos essenciais que comprometem a exequibilidade e a integridade da proposta. É fundamental que a planilha reflita todos os custos necessários para a execução do objeto, permitindo uma análise clara da proposta mais vantajosa e evitando prejuízos futuros ao erário.

No âmbito do lote 39, também foi a licitante (...) convocada, na qualidade de segunda classificada, a apresentar os documentos de habilitação, quando levou à Administração atestado datado de 13/12/2023 (peça 4). Tratava-se, portanto, de documento produzido depois da entrega dos documentos para habilitação, o que inviabilizaria sua utilização, na forma do art. 64 da Lei nº 14.133/20214.

Em assim sendo, não me parece que a diligência feita pelo agente de contratação, convocando o recorrente para o encaminhamento do cronograma físico-financeiro, se adira ao preceituado no artigo 64, inciso, da Lei n.º 14.133.20211 – encampado pelo edital em seus Itens 7.8.3 e 17.6.1 –, pois não seria caso de complementação de um documento, mas da sua própria apresentação, eis que manifestamente admitida pelo agravante a sua desídia.

Analisando-se a primeira e a segunda versões dos documentos de habilitação, conforme destacado pela Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar, verifica-se que a documentação apresentada após a diligência não alterou o objeto licitado nem o preço ofertado, tampouco introduziu nova condição de habilitação, limitando-se a explicitar, com maior detalhamento, características técnicas da luminária que já integravam a proposta originalmente encaminhada.

Em outras palavras, os documentos juntados em decorrência da diligência desempenharam função de comprovar condição pré-existente à abertura da sessão pública, e não de criar condição ou substituir documento essencial ausente.

Sob o prisma jurídico, o art. 64 da Lei n.º 14.133/20211 veda a utilização da diligência para permitir a inclusão de documento novo destinado a suprir condição de participação não atendida no momento oportuno, mas admite, em consonância com o princípio do formalismo moderado, a juntada de documentos que apenas atestem situação já existente e que, por equívoco ou falha, não tenham sido devidamente comprovados na primeira oportunidade.

No mérito, a controvérsia se resume a saber se a Pregoeira poderia oportunizar a reapresentação de certidão negativa de falência com validade expirada no momento da habilitação, sem violar a vinculação ao edital e a isonomia.

(...)

É justamente aqui que a Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar e o Ministério Público de Contas concordam pela improcedência: a condução do certame se harmoniza com o formalismo moderado e com a lógica da Lei Federal n.º 14.133/2021 de privilegiar o resultado útil da licitação (seleção da proposta mais vantajosa), sem transformar vício sanável em desabilitação automática do licitante. Em termos práticos, se a Administração (i) deu oportunidade de saneamento dentro da moldura editalícia; (ii) não permitiu ‘invenção’ de requisito novo, mas a comprovação/atualização de um fato que já existia; e (iii) não houve quebra de isonomia (porque a regra de diligência é impessoal e voltada a falhas formais), não visualizo ilegalidade suficiente para desconstituir a habilitação.

Sem afastar a força vinculante das regras editalícias, a jurisprudência do Tribunal prestigia a aplicação dos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da competitividade e do formalismo moderado, admitindo a realização de diligências e o saneamento de vícios quando a irregularidade possuir natureza meramente formal, não comprometer a isonomia entre os licitantes, não afetar a segurança jurídica do certame e não alterar a substância da proposta ou das condições de habilitação.

Nessa linha, o Tribunal Pleno tem reconhecido a possibilidade de complementação de documentos e correção de falhas formais, reputando desproporcional a desclassificação de licitantes quando o vício identificado for sanável e inexistir prejuízo concreto à competição ou à seleção da proposta mais vantajosa.

Também não se demonstrou, de forma inequívoca, a ocorrência do pressuposto fático previsto no item 6.26.5 do edital para exigir a apresentação da proposta readequada após negociação, circunstância que reforça as dúvidas quanto à adequação da medida desclassificatória adotada.

Por essas razões, concluo que a desclassificação da empresa (...) decorreu de interpretação excessivamente rigorosa das exigências procedimentais incidentes no caso concreto.

(...) falhas que não trazem prejuízo a Administração Pública e que podem ser sanadas não devem determinar a inabilitação do licitante, perfazendo-se dever do pregoeiro intimá-lo para sanar eventuais vícios passíveis de regularização.

Sobre a regularidade trabalhista, houve questionamento quanto à validade da Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas, que supostamente estaria vencida.

O Município, em sua defesa, afirmou que diligenciou a validade da certidão mediante consulta ao TST (CNDT nº 4421889/2025).

As diligências realizadas pela Comissão de Licitação estão em consonância com o disposto no art. 64, incisos I e II, da Lei nº 14.133/2024, uma vez que, em observância aos princípios do formalismo moderado e da competitividade, não tiveram por objetivo favorecer a licitante, mas apenas comprovar situação já existente no momento da apresentação das propostas. Por essa razão, impõe-se, do mesmo modo, o reconhecimento da improcedência da presente Representação quanto a esse ponto específico.

A decisão de inabilitação da pregoeira, seja no processo licitatório e posterior recurso, seja nos esclarecimentos prestados na presente representação, está embasada no princípio da vinculação ao edital, haja vista que o item 20.6.1 exige a apresentação de certidão de registro ou inscrição no CREA ou CAU “dentro de seu prazo de validade e com jurisdição na sua sede”, o que, na alegação da representante, consistiria em excesso de rigor e formalismo exagerado.

Pois bem, conforme alegado na inicial, o prazo de validade da certidão está intrinsicamente ligado ao pagamento da unidade junto ao Conselho. A propósito, conforme consta do site do CREA/PR: “A Certidão de Registro é válida por 180 dias, porém se for emitida entre os meses de outubro e março terá validade até o dia 31/03. Este prazo é definido devido ao vencimento da anuidade do ano corrente.”

Sobre a matéria, a jurisprudência do TCU entende que “É ilegal a exigência de quitação de anuidades do Crea para fins de habilitação, pois o art. 30, inciso I, da Lei 8.666/1993 exige apenas o registro na entidade.” (Acórdão 2472/2019-TCU-Primeira Câmara, rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman), sendo que a expiração da certidão de registro (com validade de 180 dias), não significa a ausência ou a baixa do registro da licitante na entidade de classe.

No caso específico dos autos, é necessário observar que a licitação foi inicialmente publicada em 20/05/2024, com a sessão de abertura e julgamento marcada para 10/06/2024, porém o certame foi suspenso e o edital republicado com nova data de sessão de julgamento para 26/07/2024, o que resultou no adiamento da análise das propostas e da respectiva documentação de habilitação por cerca de 45 dias.

Ainda a propósito, o art. 64 da Lei de Licitações atribui à Administração o poder-dever de realizar diligências e solicitar maiores informações a respeito de documentos entregues no processo licitatório, visando com isso privilegiar a competitividade e a solução da proposta mais vantajosa, mediante a manutenção na disputa de licitantes que tenham entregado a documentação exigida, porém com informações omissas ou incompletas.

A admissão de balanço posterior ao marco temporal do certame, nas condições delineadas, além de não se enquadrar nas hipóteses do art. 64, introduziria vantagem competitiva específica ao licitante que permaneceu no procedimento, com risco de afronta à isonomia e à vinculação ao edital, na medida em que outros potenciais interessados calibraram sua participação a partir das regras e dos exercícios exigidos. Por isso, revela-se juridicamente adequada a negativa de diligência.

O Princípio do Formalismo Moderado visa equilibrar a observância das formalidades legais com a busca pela efetividade do procedimento licitatório, permitindo flexibilizações em aspectos secundários, desde que não haja afronta à legalidade, ao edital ou a princípios como o do interesse público. No caso em análise, contudo, verifica-se que a representante trouxe (de forma intempestiva) um documento novo, que não era preexistente à data de abertura do certame, o que afasta a possibilidade de relativização nesse ponto.

(...)

Não se trata de substituição por expiração de prazo de validade do documento apresentado, conforme alega a representante, pois o balanço de 2023 não estava vencido e era plenamente válido. De outro lado, o balanço de 2024 se revelou intempestivo e incabível, pois foi elaborado em 19/02/2025, registrado no órgão competente em 21/02/2025 e juntado nos autos do certame na qualidade de “devolutiva de diligência”, com a apresentação do recurso, em 05/03/2025. Portanto, após a data limite para a entrega dos documentos.

Assim, o Balanço Patrimonial de 2023, apesar de válido e apresentado tempestivamente, não atende ao índice financeiro mínimo de Liquidez Corrente exigido no Edital. E o Balanço Patrimonial de 2024, encaminhado à Junta Comercial em 19/02/2025, não atesta condição pré-existente à data da abertura do certame, ocorrida em 12/02/2025, além do fato de ter sido apresentado de forma intempestiva pela representante.

Ao nos debruçarmos sobre o processo licitatório discutido, é possível perceber que o balanço patrimonial do ano de 2022, apresentado pela Representante, foi emitido após sua decisão de inabilitação, não sendo aqui o caso de juntada de informação ou documento que visaria sanar eventual dúvida, posto tratar-se de documento novo, juntado em clara intenção de substituir o balanço patrimonial do ano de 2020/2021, sendo vedado pelo artigo 64 da lei 14.133/21.

No caso em análise, os vícios apontados pela Comissão consistiram em:

• índices contábeis com erro material de cálculo;

• contrato social apresentado de forma incompleta.

Nas duas hipóteses, houve apresentação do documento, ainda que com falha formal ou técnica, não se tratando de ausência absoluta. Nessas circunstâncias, a jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido de que deve ser oportunizado o saneamento, como expressão do formalismo moderado e da busca da proposta mais vantajosa.

A negativa de abertura de diligência, portanto, configurou excesso de rigor formal, com violação aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da competitividade e do interesse público, razão pela qual reconheço a irregularidade na condução da fase de habilitação, julgando procedente a denúncia neste ponto.

Conforme mencionado pela unidade técnica, exigência de vistoria prévia do local de execução do objeto poderá ser substituída por declaração formal, subscrita pelo responsável técnico do licitante, atestando que tem pleno conhecimento das condições, características e peculiaridades inerentes à futura contratação, nos termos do art. 63, § 3º, da Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

A CAIS ressaltou que a Representante apresentou a Declaração de Renúncia de Visita Técnica, devidamente firmada pelos respectivos responsáveis técnicos, por meio da qual atesta possuir pleno conhecimento das condições, peculiaridades e demais circunstâncias relacionadas ao local e à execução do objeto contratual.

Corroboro o entendimento técnico exarado, na medida em que a declaração apresentada se mostra plenamente compatível com o disposto na Lei nº 14.133/2021, por conter manifestação expressa dos responsáveis técnicos tanto de renúncia à realização de visita técnica quanto de reconhecimento de que detêm pleno conhecimento das condições reais e específicas necessárias à adequada execução do objeto contratual.

Nessas circunstâncias, concluo que o documento em questão é apto a afastar qualquer responsabilidade da Administração quanto a eventual alegação de desconhecimento, pela empresa, das condições do local de execução do objeto, cumprindo, assim, a finalidade teleológica visada pelo legislador.

Diante disso, afigura-se excessivo utilizar essa divergência formal como motivo para afastar proposta potencialmente vantajosa, sobretudo sem prévia solicitação de esclarecimentos, que seria plenamente possível nos termos do art. 64 da Lei n.º 14.133/2021.

“Conforme mencionado pela unidade técnica, exigência de vistoria prévia do local de execução do objeto poderá ser substituída por declaração formal, subscrita pelo responsável técnico do licitante, atestando que tem pleno conhecimento das condições, características e peculiaridades inerentes à futura contratação, nos termos do art. 63, § 3º, da Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

A CAIS ressaltou que a Representante apresentou a Declaração de Renúncia de Visita Técnica, devidamente firmada pelos respectivos responsáveis técnicos, por meio da qual atesta possuir pleno conhecimento das condições, peculiaridades e demais circunstâncias relacionadas ao local e à execução do objeto contratual.

Corroboro o entendimento técnico exarado, na medida em que a declaração apresentada se mostra plenamente compatível com o disposto na Lei nº 14.133/2021, por conter manifestação expressa dos responsáveis técnicos tanto de renúncia à realização de visita técnica quanto de reconhecimento de que detêm pleno conhecimento das condições reais e específicas necessárias à adequada execução do objeto contratual.

Nessas circunstâncias, concluo que o documento em questão é apto a afastar qualquer responsabilidade da Administração quanto a eventual alegação de desconhecimento, pela empresa, das condições do local de execução do objeto, cumprindo, assim, a finalidade teleológica visada pelo legislador.

Diante disso, afigura-se excessivo utilizar essa divergência formal como motivo para afastar proposta potencialmente vantajosa, sobretudo sem prévia solicitação de esclarecimentos, que seria plenamente possível nos termos do art. 64 da Lei n.º 14.133/2021.”

(REPRESENTAÇÃO DA LEI DE LICITAÇÕES n.º 817945/2024, Acórdão n.º 382/2026, Tribunal Pleno, Rel. IVAN LELIS BONILHA, julgado em 23/02/2026, veiculado em 09/03/2026 no DETC)

Dever de diligência: fato superveniente e perda das condições de habilitação.

----Decisões sem força normativa------------------------------------------------------------------------------------------------------------

“Anoto que não há vício no procedimento licitatório, pois o cancelamento do atestado técnico foi posterior à homologação e adjudicação do certame. Também, desde já, registro que não houve má-fé da empresa Trivale Instituição de Pagamentos Ltda. porque não se verifica emissão fraudulenta do documento. O cancelamento, por sua vez, decorreu da ausência de atendimento do prazo mínimo para a sua expedição. Dessa forma, a empresa não teve a negativa do documento por inexecução ou execução parcial do objeto contratado.

O que ocorreu no caso em concreto foi a perda das condições de habilitação, posterior ao certame, e, assim, é aplicável a disposição do art. 92, XVI, da Lei de Licitações Públicas.

A Administração Pública, ao tomar conhecimento da perda das condições de habilitação da empresa vencedora, imediatamente adotou diligência no sentido de intimar a fornecedora para comprovar a manutenção da sua condição de habilitação e suprimir o fato superveniente (cancelamento do atestado técnico).

A empresa logrou êxito em comprovar que mantém a condição de habilitação técnica, apresentando novo atestado, datado de 11/06/2024, posterior à habilitação (07/06/2024), referente ao contrato vigente desde o ano de 2019. Assim, foi demonstrado que, antes de sua habilitação, já atendia ao Edital e mantém a capacidade técnica exigida.”

O art. 64 da referida lei veda a substituição ou a apresentação de novos documentos após a entrega inicial, exceto em sede de diligência para: (a) complementação de informações acerca de documentos já apresentados, desde que necessária para apurar fatos existentes à época da abertura do certame; ou (b) atualização de documentos cuja validade tenha expirado após a data de recebimento das propostas.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União, notadamente no Acórdão nº 1.211/2021 – Plenário, e o próprio Acórdão nº 65/2025 deste TCE-PR, consolidaram o entendimento de que a vedação do art. 64 da Lei de Licitações não alcança documentos destinados a atestar condição de habilitação preexistente à abertura da sessão pública, desde que apresentados em sede de diligência. Ou seja, se a certidão atualizada comprova uma situação jurídica (como a inexistência de débitos ou falência) que já existia na data do certame, sua juntada não configura a introdução de nova condição habilitatória, mas sim a comprovação atualizada de uma condição preexistente.

No caso em exame, os documentos apresentados pela empresa WDS (Certidão Negativa de Falência, Certidão Negativa de Débitos Estaduais, entre outros), ainda que emitidos posteriormente, atestavam situações fáticas e jurídicas que eram válidas na data da abertura da licitação.

A administração, ao admiti-los, pautou-se nos princípios do formalismo moderado e da razoabilidade, evitando a desclassificação sumária de um licitante por falhas sanáveis que não maculam a essência da condição habilitatória.

Desse modo, conclui-se que os critérios utilizados pelo Município para a aplicação de diligências foram objetivos e pautados em entendimento jurisprudencial consolidado, não ofendendo o princípio da isonomia, pois buscaram assegurar que a habilitação refletisse a realidade preexistente, e não privilegiar um licitante em detrimento de outros.

Alega a representante que o Município poderia ter efetuado diligência complementar para a juntada de Certidão de Antecedentes Criminais e que a Certidão emitida pelo Cartório Distribuidor possuía o mesmo efeito da emitida pela Secretaria de Segurança Pública.

De fato, a comissão de licitação pode diligenciar para complementação de informações acerca de documentos já apresentados e não de documentos novos.

Ocorre que o documento apresentado pela representante não era o exigido no Edital. Esclareceu a Coordenadoria de Gestão Municipal, na Instrução nº 4566/24-CGM (peça 27):

‘Isto posto, ao realizar uma análise do documento exigido, com o documento apresentado pela Representante na fase de habilitação (peça 10), nota-se que são distintas, pois a apresentada se tratou de uma Certidão do Cartório do Distribuidor da Comarca de Londrina, logo, não contendo todos os eventuais feitos criminais existentes na federação (estado) onde foi expedida a declaração de inscrição do CRM, mas sim apenas dos fatos criminais ocorridos no Município de Londrina.

Portanto, devido a requisição constante no edital ter sido clara ao solicitar uma Certidão Negativa de Antecedentes Criminais emitida pela Secretaria de Segurança Pública (SSP) do estado, a alegação de que a certidão do Cartório Distribuidor teria o mesmo efeito que a certidão da SSP não se sustenta.’

Assim, não há que se falar em possibilidade de diligência para complementar documentação já existente, uma vez que o documento apresentado e o exigido no edital são distintos, motivo pelo qual é improcedente a representação, neste quesito.

A jurisprudência vem solucionando casos assim, no sentido de que a extemporaneidade da apresentação dos documentos pode ser admitia, a depender de seu conteúdo e do que pretendem comprovar.

A condição para a aceitação extemporânea de documentos é que se trate de documentos que comprovem condição pré-existente à abertura do certame. Ou seja, não é possível que dada empresa adéque suas qualificações após a inabilitação. Aí sim se estaria diante de um caso de afronta à segurança jurídica e ao princípio de vinculação ao instrumento convocatório, conforme a representante afirma ser o presente caso.

Porém, a situação relatada nestes autos é diversa. A causa da inabilitação inicial foi a ausência de Certificados de Acervo Técnico (CAT), emitidos pelo conselho profissional competente, e de atestados de realização prévia de obras semelhantes.

Tanto os CAT quanto os atestados existiam quando da abertura do certame, conforme relata a CGM após consulta aos documentos no Portal da Transparência do município de Sarandi, confirmando a verossimilhança dos argumentos apresentados pelo município.

A atuação do município, portanto, se deu em consonância com o entendimento mais atual da jurisprudência no sentido de aceitar novos documentos na fase de habilitação apenas quando comprovem condição pré-existente à abertura do certame.

“O art. 64 da referida lei veda a substituição ou a apresentação de novos documentos após a entrega inicial, exceto em sede de diligência para: (a) complementação de informações acerca de documentos já apresentados, desde que necessária para apurar fatos existentes à época da abertura do certame; ou (b) atualização de documentos cuja validade tenha expirado após a data de recebimento das propostas.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União, notadamente no Acórdão nº 1.211/2021 – Plenário, e o próprio Acórdão nº 65/2025 deste TCE-PR, consolidaram o entendimento de que a vedação do art. 64 da Lei de Licitações não alcança documentos destinados a atestar condição de habilitação preexistente à abertura da sessão pública, desde que apresentados em sede de diligência. Ou seja, se a certidão atualizada comprova uma situação jurídica (como a inexistência de débitos ou falência) que já existia na data do certame, sua juntada não configura a introdução de nova condição habilitatória, mas sim a comprovação atualizada de uma condição preexistente.

No caso em exame, os documentos apresentados pela empresa WDS (Certidão Negativa de Falência, Certidão Negativa de Débitos Estaduais, entre outros), ainda que emitidos posteriormente, atestavam situações fáticas e jurídicas que eram válidas na data da abertura da licitação.

A administração, ao admiti-los, pautou-se nos princípios do formalismo moderado e da razoabilidade, evitando a desclassificação sumária de um licitante por falhas sanáveis que não maculam a essência da condição habilitatória.

Desse modo, conclui-se que os critérios utilizados pelo Município para a aplicação de diligências foram objetivos e pautados em entendimento jurisprudencial consolidado, não ofendendo o princípio da isonomia, pois buscaram assegurar que a habilitação refletisse a realidade preexistente, e não privilegiar um licitante em detrimento de outros.”

(REPRESENTAÇÃO DA LEI DE LICITAÇÕES n.º 444638/2025, Acórdão n.º 3516/2025, Tribunal Pleno, Rel. AUGUSTINHO ZUCCHI, julgado em 08/12/2025, veiculado em 23/01/2026 no DETC)

“A 2ª ICE (peça 74) e o Ministério Público de Contas (peça 75) constataram um formalismo exacerbado nessa avaliação. A análise aprofundada do contrato da (...) com o TRT da 1ª Região (que originou um dos atestados) revelou que o Termo de Referência e a planilha de custos daquele contrato continham elementos claros de dedicação exclusiva de mão de obra, como alocação fixa de profissionais, salários individualizados, encargos sociais e Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) sobre a folha de pagamento (peça 34, p. 91- 208). Adicionalmente, a certidão expedida pelo TRT (peça 41) confirmou a execução de serviços com mão de obra residente, configurando um fato preexistente.

A não consideração desses elementos ou o aprofundamento de diligência para verificar a real natureza dos serviços prestados, especialmente a Certidão juntada (peça 41), que comprova um fato preexistente, vai de encontro ao princípio da primazia da realidade sobre a forma e ao formalismo moderado, que rege os procedimentos licitatórios.”

Relevante notar que os limites da diligência, estabelecidos no §1º do art. 64, autorizam o saneamento apenas de erros que não alterem a substância dos documentos e sua validade jurídica. No caso em análise, a substituição da licença vencida por uma nova altera substancialmente a validade jurídica do documento, ultrapassando os limites legais da diligência, dado que a atualidade documental, entendida como conformidade temporal, é um aspecto elementar da análise da validade jurídica dos documentos apresentados em certames licitatórios. Isto é, todas as certidões, declarações ou documentos que têm prazo de validade devem estar dentro do período de vigência e de acordo com os requisitos do edital.

(...) verifica-se que a inabilitação em razão da exigência do Alvará de Licença de Localização e Funcionamento foi devidamente sanada pela Pregoeira através do chat juntado pela própria representante, após a análise da impugnação da representante via recurso administrativo.

A Pregoeira identificou o documento no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores e utilizou-se do juízo de retratação, anulando a inabilitação especificamente com relação ao Alvará de Licença de Localização e Funcionamento.

Esse juízo de retratação da Pregoeira se refere à possibilidade de revisar decisões tomadas durante o certame, especialmente sobre a admissão ou rejeição de documentos apresentados pelos participantes da licitação. O que é perfeitamente cabível, estando expresso na Lei n. 14.133/2021, em seu art. 64, inciso I e § 1º”.

Ainda, no tocante à não apresentação da Declaração de Capacidade Operacional Financeira no prazo estipulado no Edital, restou sanada mediante a realização de diligência prevista no art. 64, §1º, da Lei n.º 14.133/213, o qual admite que a Administração atue de forma a esclarecer ou complementar a instrução do procedimento licitatório, desde que não impliquem em apresentação de fato novo que altere a essência da habilitação.

Considerando-se que declaração financeira exigida consistia em um resumo dos índices e informações já constantes nos balanços, admissível a flexibilização da atuação do pregoeiro, eis que, ‘havendo alguma falha formal, omissão ou obscuridade nos documentos de habilitação e/ou na proposta há um poder-dever […] de realizar a diligência, superando-se o dogma do formalismo excessivo e prestigiando a razoabilidade e a busca da eficiência […]’.

Assim, compreende-se que a realização das diligências para obter documento visando demonstrar situação jurídica já auferível a partir dos demais elementos dos autos ocorreu em harmonia com os princípios com o procedimento formal, no intuito de afastar as exigências demasiadas e rigorismos excessivos que poderiam comprometer a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.

Antes de adentrar o exame específico de cada alegação formulada pela representante, entendo necessário apreciar a justificativa apresentada pelo Município (...), no sentido de que o inciso I do caput do art. 64 da Lei n. 14.133/20211 autoriza a complementação de informações relativas a documentos já apresentados pelos licitantes, desde que necessária à apuração de fatos existentes à época da abertura do certame, bem como que o § 1º do mesmo dispositivo permite à comissão de licitação proceder ao saneamento de falhas formais na documentação de habilitação.

O presente caso se encaixa perfeitamente na intenção do legislador ao inserir o artigo supracitado na Lei de Licitações. Todos os pontos trazidos pela Representante aos autos referem-se a meros erros formais, que podem ser facilmente corrigidos pelo licitante ou pelo próprio agente de contratação, sempre visando à obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração e racionalizando o processo de licitação para atender suas necessidades em prazo razoável.

Quanto à primeira questão, referente ao alvará de funcionamento vencido, entendo válida a justificativa do Município (...). A empresa (...) demonstrou a intenção de se manter regular quanto ao alvará de funcionamento, ao realizar o pedido de renovação antes de seu vencimento. Dessa forma, havendo prova posterior de que a empresa se encontra regular, considero improcedente a representação neste ponto.

Em relação à ausência da (...), também considero improvida a representação. Conforme bem apontado pelo município de Céu Azul, exigir a CNDT como condição para a habilitação, ao passo que o próprio edital permite sua substituição pelo SICAF e eventual diligência para obtê-la, não é fundamento válido para se proceder à inabilitação da licitante.

Quanto à certidão do CREA, não prospera a alegação da representante de que a divergência de endereço configuraria erro material relevante capaz de impedir a verificação da vinculação da empresa ao responsável técnico, sobretudo porque a própria Comissão de Licitação atestou a validade da certidão e a existência do vínculo profissional. Do mesmo modo, não merece acolhida a alegação de ausência de comprovação da capacidade de representação da licitante vencedora, em razão da não juntada de documentos pessoais do administrador da empresa, uma vez que o edital exige tal documentação apenas quando o licitante for pessoa física, hipótese que não se aplica à empresa (...).

Há uma reconhecida conexão lógica, portanto, entre o documento ausente (a declaração de indicação do profissional responsável técnico pela obra) e documentos que foram devidamente apresentados pela representante na fase de habilitação (certidões de acervo técnico emitidas pelo CREA, contendo a indicação do nome do profissional, engenheiro civil), constantes da peça 6 dos presentes autos e referidos por agentes públicos municipais na apreciação do recurso interposto no procedimento licitatório.

Ademais, verifica-se que os documentos apresentados são inclusive mais complexos e relevantes do que aquele não apresentado, vez que os primeiros se destinam a comprovar a qualificação técnica para a execução do contrato, ao passo que o teor da declaração ausente, conforme se extrai do modelo previsto em edital, é composto unicamente pela indicação de nome do profissional e número de registro no CREA (ou CAU) – informação que já consta das certidões de acervo técnico emitidas pelo CREA.

Nesse contexto específico tem-se, à primeira vista, que, com efeito, caberia à Administração municipal, como alega a representante, ter realizado oportunamente diligência para sanar a falha em questão, nos termos do artigo 64, inciso I e § 1º da Lei 14.133/2021.

Subsiste, portanto, a irregularidade na condução do certame simplificado, vez que, ao tomar ciência da situação, no dia 02 de junho de 2023 (vide troca de e-mails acostado ao feito na peça 47, fl. 20), a Administração, antes da concessão da liminar desta Corte, nada fez para sanar falha na apresentação de documentação de habilitação jurídica da representante que, consigne-se, não tinha o condão de alterar a substância dos documentos ou sua validade jurídica, deixando de cumprir o art. 64, I e § 1º, da Lei Federal nº 14.133/2021.

Isso porque verificou-se, a partir da leitura conjugada da ata de peça 06 e dos itens 8.4 e 8.8 do instrumento convocatório (peça 5), que o motivo da inabilitação da ora Representante, que ofertou a melhor proposta, consiste na falta de apresentação do Instrumento de Inscrição de Empresário Individual, em razão de sua proposta estar acompanhada apenas da última alteração do ato constitutivo.

Trata-se, evidentemente, de situação amoldada à hipótese de realização de diligência prevista no referido art. 64, I e § 1º, da Lei Federal nº 14.133/2021, tanto por se referir à complementação de informações de documento apresentado pela licitante relativas a fatos anteriores à abertura do certame, quanto por tratar do saneamento de falha que não altera a substância e a validade jurídica do documento apresentado.

Conforme se extrai desse dispositivo legal, depois da entrega da documentação para habilitação, sua substituição ou a apresentação de novos documentos, só pode ser efetuada em sede de diligência, desde que vise à complementação de informações sobre os documentos já entregues, necessária para apurar fatos existentes quando da abertura do certame.

(...)

Fato é que a pregoeira, observando as regras contidas no edital, decidiu por inabilitar a empresa “MGM”, “por não ter apresentado, no momento correto da habilitação, a documentação mínima exigida para execução do objeto licitado”. Porém, citando como um dos precedentes o Acórdão nº 3409/23- STP, bem ponderou a Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar no sentido de que “as decisões proferidas quando do exame de situações como a que se analisa têm ampliado o alcance do dispositivo para compreender que mesmo no caso de documento ausente seria possível realizar diligência, conformando o formalismo moderado na atuação da administração municipal”.

“Com relação ao não recebimento do recurso interposto pela representante, a Coordenadoria de Gestão Municipal asseverou que “Em verdade, não há comprovação nos autos de que o e-mail foi recebido e ignorado pelo Coordenador Geral de Licitações. Entretanto, após o dia 02/06/2023, houve ciência do erro e nenhuma diligência foi tomada a fim de corrigir a situação” (peça 51).

Efetivamente, demandar documentos e dados pessoais, como comprovante de residência ou certidão de quitação eleitoral, à guisa de demonstração de qualificação técnica, é arbitrário. Tais previsões, à maneira como inicialmente constavam no edital, excedem os contornos definidos no art. 67 da Lei n.º 14.133/21”.

Com efeito, a Lei nº 14.133/2021 estabelece distinção inequívoca entre a qualificação técnico-profissional e a qualificação técnico-operacional. A primeira está relacionada à experiência e à capacidade técnica do profissional que atuará como responsável pela execução do objeto, ao passo que a segunda se refere à experiência da própria empresa na execução de serviços ou obras de características semelhantes, evidenciando sua capacidade organizacional, operacional e gerencial para assumir a contratação.

Trata-se de requisitos autônomos e complementares, cuja finalidade é assegurar que a futura contratada possua não apenas profissionais tecnicamente habilitados, mas também estrutura empresarial compatível com a execução do objeto licitado.

Enquanto a qualificação técnico-operacional objetiva aferir a aptidão empresarial para execução global do objeto contratual, a qualificação técnico-profissional destina-se à verificação da capacidade individual do profissional que assumirá a condução técnica da execução contratual, especialmente em contratos cuja complexidade exige expertise especializada e experiência concreta na supervisão e no acompanhamento de serviços técnicos de engenharia.”.

(...) é possível constatar que o Índice de Desempenho da Saúde Suplementar visa avaliar o desempenho anual das operadoras de planos que atuam no ramo de saúde suplementar, constituindo também um dos critérios utilizados para a acreditação de tais operadoras.

Posto isso, verifica-se que o representante sustentou que a exigência editalícia de comprovação de Índice de Desempenho da Saúde Suplementar – IDSS igual ou acima de 0,8 das operadoras de planos de assistência odontológica configura exigência ilegal de requisito de habilitação técnica, por não se enquadrar nos documentos previstos no art. 67 da Lei nº 14.133/2021, o que é vedado no próprio caput do dispositivo citado.

Ocorre que do Edital do Pregão Eletrônico nº 029/2023 do Instituto Curitiba de Saúde se extrai que a exigência consiste em um requisito mínimo da contratação definido pela Administração, a ser “comprovado no ato da abertura do certame”, conforme o item 2.4 do Termo de Referência, não um requisito de habilitação concernente à qualificação técnica.

(...)

Por conseguinte, considero não caracterizada a restrição indevida à competitividade arguida pelo representante.

Sobre a exigência de atestado emitido por pessoa jurídica, conforme aduzido na exordial, a Lei 14.133/21 não reproduziu a regra do art. 30, § 1º, da Lei 8.666/93 de que a comprovação de capacidade técnica deva ser feita mediante apresentação de atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, sendo possível uma interpretação mais ampla que permita a emissão de atestado por pessoa física.

(...) a exigência de atestado de capacidade técnica emitido exclusivamente por pessoa jurídica de direito público restringe indevidamente o caráter competitivo do certame, impedindo o credenciamento de eventuais interessados.

Aqui, deve-se observar a expressão “similares”, que busca indicar semelhança entre o objeto constante no atestado e o objeto ora licitado. Ou seja, a natureza da prestação do serviço realizado pela licitante em contratos anteriores deve ter compatibilidade ou semelhança com os elementos do objeto licitado e não há necessidade de serem idênticos.

(...) a demanda foi recebida para apurar eventual irregularidade na exigência (...) sobre a emissão de Certificado de Acervo Técnico Profissional apenas por profissionais registrados no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA) ou no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU).

(...)

Ademais, consoante ressaltou a unidade técnica, mostram-se frágeis os argumentos da defesa em relação à necessidade da atuação de profissional habilitado junto ao CREA ou CAU, porquanto não consta do edital exigência específica que obrigue a participação de especialista em alguma dessas áreas.”

Desse modo, dada a ausência de justificativas técnicas para a exigência de registro da empresa ou de seu responsável técnico junto ao CREA ou ao CAU ou da apresentação de Certificados de Acerto Técnico Profissional (CATs) emitidos, tão somente, por esses órgãos, dessume-se que o edital impôs restrições indevidas, motivo pelo qual a representação deve ser julgada procedente.

(...) é incabível exigir experiência idêntica ao objeto licitado, devendo-se admitir atestados de serviços correlatos.

(...) não se pode exigir que os atestados reproduzam, palavra por palavra, todos os serviços descritos no objeto licitado, como se a experiência anterior tivesse de ser uma cópia do futuro contrato, pois a lógica do art. 67, caput e inciso II, da Lei nº 14.133/2021, é justamente permitir que a qualificação técnica seja demonstrada por experiência similar, com complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, apta a revelar que a licitante possui capacidade concreta para executar o objeto, de modo que o exame deve recair sobre a equivalência substancial da experiência apresentada e não sobre uma identidade formal e artificial entre o passado contratual da empresa e o escopo da nova contratação, compreensão que também se harmoniza com o formalismo moderado.

(...) é legítimo que a Administração exija demonstração de aptidão compatível com parcelas relevantes da contratação, como mecanismo de mitigação de risco de inexecução contratual, especialmente diante do caráter continuado, sensível e essencial do serviço.

Ressalto, além disso, que o edital admite expressamente o somatório de atestados, aspecto que reforça a competitividade do certame, ao permitir que a experiência do licitante seja comprovada por diferentes contratos, desde que pertinentes e compatíveis com o objeto licitado. Desse modo, compreendo que o edital tende a ampliar, e não a restringir, o universo de potenciais licitantes, ao afastar interpretação excessivamente rígida que exigiria comprovação por único contrato de grande vulto.

Inicialmente, no que diz respeito ao atestado de qualificação técnica da empresa vencedora, que mencionava pavimentação em CBUQ em vez de blocos de concreto, registre-se que a Lei n.º 14.133/2021 permite a comprovação de aptidão através de obras de complexidade equivalente ou superior à solicitada, nos termos do art. 67, inciso II:

Art. 67. A documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional será restrita a: [...] II – certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conselho profissional competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, bem como documentos comprobatórios emitidos na forma do § 3º do art. 88 desta Lei.

Assim, com base no dispositivo acima, que permite a apresentação de atestados de obras ou serviços de complexidade superior, desde que compatíveis com as exigências da licitação, a análise técnica do município certificou que o serviço de pavimentação em CBUQ apresentava complexidade superior à exigida pelo edital”.

A administração deve ter as garantias necessárias de que a empresa possui as condições técnicas para a boa execução dos serviços. O objetivo, portanto, de se exigir em editais de licitações atestados de qualificação técnica profissional e/ou operacional é comprovar que a empresa está apta a cumprir as obrigações assumidas com a administração pública e, dessa forma, garantir que o serviço seja executado com a devida qualidade”.

Não pode o órgão licitante antecipar a comprovação de vínculo para a fase de habilitação, se a própria lei regente assim não o faz.

Quanto ao primeiro ponto – exigência de nota fiscal em nome da licitante para comprovação da propriedade de máquina –, o item 14.3.6 do edital estabeleceu que a licitante deveria apresentar ‘Nota fiscal no nome da empresa’ para comprovar a propriedade de 1 (uma) máquina com as especificações necessárias à execução do objeto (peça 23, fl. 22). Exigência semelhante constou do item 18.3.2, referente à assinatura da ata de registro de preços (peça 23, fl. 29).

A redação, isoladamente considerada, é inadequada. O ponto central reside na indevida equiparação entre a propriedade do equipamento e sua efetiva disponibilidade para a execução contratual.

O art. 67, inciso III, da Lei Federal n.º 14.133/2021 permite que a Administração Pública exija a indicação das instalações e do aparelhamento adequados e disponíveis para a realização do objeto. A norma autoriza a verificação da capacidade operacional do licitante, mas não estabelece a propriedade prévia do equipamento como requisito necessário de habilitação.

A finalidade legítima da Administração é assegurar que a futura contratada disponha de estrutura suficiente para executar o serviço, especialmente quando o equipamento for relevante para a qualidade da sinalização e para o cumprimento dos prazos. Essa finalidade pode ser atendida por propriedade, locação, comodato, cessão ou outro instrumento idôneo que demonstre a efetiva disponibilidade do bem.

Assim, a propriedade e a disponibilidade não se confundem. A primeira representa o domínio jurídico do equipamento. A segunda demonstra que o licitante poderá utilizá-lo durante a execução. Para a Administração Representada, o dado material relevante é a existência de condições concretas para o cumprimento do objeto, e não a forma patrimonial adotada pela empresa para organizar seus meios de produção.

A Lei nº 14.133/2021, ao disciplinar a qualificação técnico-operacional, dispõe em seu art. 67, inciso III, que a documentação exigida deve se limitar à indicação das instalações e do aparelhamento adequados e disponíveis para a realização do objeto, não autorizando a exigência de comprovação de propriedade ou de localização prévia desses bens.

Nesse contexto, embora seja legítima e tecnicamente justificável a preocupação da Administração com a manutenção da cadeia de frio e com a segurança sanitária dos alimentos, a imposição de que a estrutura seja própria e localizada no estabelecimento do licitante extrapola os limites legais, sobretudo diante da existência de soluções técnicas equivalentes, amplamente aceitas do ponto de vista sanitário e operacional, tais como câmaras frias locadas ou terceirizadas, centros de distribuição licenciados e estruturas de armazenagem contratadas.

Contribui para o reconhecimento da irregularidade o fato de que o próprio instrumento convocatório apresenta dissonância interna, na medida em que a minuta contratual admite “câmara fria própria ou estrutura equivalente”, ao passo que a fase de habilitação exige, de forma mais restritiva, a propriedade da instalação. Tal incongruência evidencia onerosidade desnecessária imposta indistintamente a todos os licitantes, com potencial restrição à competitividade.

A jurisprudência consolidada das Cortes de Contas, a exemplo do Tribunal de Contas da União, é firme no sentido de que não se pode exigir, na fase de habilitação, a comprovação de propriedade de equipamentos ou instalações, bastando a declaração de disponibilidade, a ser efetivamente verificada na fase de execução contratual.

(...) entendo que a Administração deve limitar-se a exigir declaração de disponibilidade do caminhão-plataforma, reservando eventual comprovação documental para a fase de contratação, se entender necessário. A manutenção, no edital, de cláusula que exige contrato de locação previamente firmado revela-se, portanto, inadequada e restritiva, reproduzindo o vício anteriormente identificado e contrariando os parâmetros da Nova Lei de Licitações.

(...) o Termo de Referência do Pregão Eletrônico n.º 07/2025 prevê o fornecimento de kits bebê compostos por diversos itens (peça 46, fls. 116 e 117), dentre eles xampu, fraldas descartáveis, hastes flexíveis, pomada para assaduras e lenços umedecidos, além de peças de vestuário, mantas, toalhas e demais itens de enxoval.

Nesse contexto, verifica-se que o objeto licitado não se restringe à aquisição de produtos sujeitos a controle sanitário específico, mas contempla um conjunto heterogêneo de bens destinados à assistência social, composto majoritariamente por itens de uso comum e de venda livre.

Ressalte-se, nesse ponto, que a heterogeneidade do objeto licitado constitui elemento determinante para a solução da controvérsia, na medida em que inviabiliza a exigência uniforme de requisito sanitário próprio de apenas parte dos itens. A imposição de exigência de AFE indistintamente a todos os potenciais fornecedores, em contexto de fornecimento de bens múltiplos e de natureza diversa, poderia implicar restrição indevida à competitividade.

Sobre a exigência de AFE próprio, entendo que ficou comprovado que a atividade desenvolvida pela licitante vencedora, M7 Acessórios Ltda., dispensa a exigência de tal documento. Com efeito, tal empresa não desenvolve atividades para as quais a ANVISA cataloga como imprescindível a prévia concessão de AFE. A prática que realiza não constitui comércio de produtos para saúde, realizando apenas a intermediação comercial ente o fabricante e o poder público.

Nota-se que o edital do Pregão Eletrônico nº 59/2025, após revisão provocada por impugnações, passou a exigir a apresentação de AFE apenas das empresas enquadradas como atacadistas ou distribuidoras, dispensando expressamente as varejistas, em consonância com o artigo 5º, inciso III, da RDC nº 16/2014.

Constato que, à luz da Lei nº 14.133/2021, a solução adotada observa o princípio da legalidade, ao alinhar-se à regulação sanitária vigente, e concretiza a isonomia em sua dimensão material, ao tratar de forma diferenciada agentes sujeitos a regimes regulatórios distintos. Mostra-se, ainda, compatível com o princípio da seleção da proposta mais vantajosa, ao evitar restrições indevidas à competitividade sem prejuízo à proteção da saúde pública.

Não se identifica, nesse ponto, omissão quanto a requisito previsto em lei especial, pois a legislação sanitária e as normas da Anvisa não estabelecem, de forma genérica e indistinta, a obrigatoriedade de AFE para toda e qualquer empresa que comercialize saneantes e produtos de higiene, mas sim para aquelas que se situam em determinadas posições na cadeia produtiva e de distribuição ou que lidam com categorias específicas de produtos.

A exigência de AFE dirigida a atacadistas, combinada com a dispensa para varejistas, está alinhada ao texto expresso da RDC nº 16/2014 e à distinção entre comércio atacadista e varejista que decorre da própria regulação sanitária, reforçada pela RDC nº 989/2025 quanto à classificação dos produtos.

No caso, entende-se que ‘a comercialização de produtos para pessoa jurídica caracteriza atividade de distribuição, nos termos da legislação sanitária vigente’. Assim, “para que a empresa possa realizar tal atividade comercial, é indispensável que possua AFE própria, expedida pela Anvisa, não sendo suficiente a apresentação de autorização em nome de terceiros”, como bem destacou a CAIS (peça 33).

A exigência do referido documento encontra amparo no artigo 67, inciso IV, da Lei n.º 14.133/21, o qual dispõe que ‘a documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso’.

No caso concreto, restou consignado nos autos que o Instituto Água e Terra optou por exigir as licenças ambientais pertinentes na fase contratual, assegurando que a execução somente teria início após a comprovação da regularidade ambiental do contratado.

Tal providência revela-se adequada e suficiente para resguardar o interesse público e a proteção ambiental, sem sacrificar indevidamente a ampla participação de potenciais interessados na fase de disputa.

Observa-se que a ausência de exigência de Licença de Operação e de inscrição no Cadastro Técnico Federal do IBAMA na fase de habilitação não configura omissão ou irregularidade, mas sim definição legítima do momento procedimental mais adequado para a verificação desses requisitos, em consonância com os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da competitividade.

A previsão do licenciamento ambiental relacionada à execução das atividades como requisito de habilitação não se revela adequada, uma vez que exige documentação desnecessária de todos os licitantes, o que aumenta os custos de participação no certame e pode implicar na exclusão de licitante de modo indevido.

Apesar de o Município defender a exigência como necessária para atendimento da legislação ambiental, não demonstrou a correlação dessa defesa com a exigência já na fase de habilitação. Ora, sendo a licença relacionada ao efetivo exercício da atividade, logicamente realizado apenas após a contratação, é racional que o requisito seja cumprido apenas no momento da contratação, de modo que se revela desnecessário para a finalidade almejada sua exigência já na fase de habilitação e de todos os licitantes.

(...) a Licença de Manejo e Transporte de Resíduos Classe II tem cunho operacional e diz respeito ao local em que as atividades serão executas e não à pessoa jurídica que prestará o serviço. Sobre o tema, oportuno citar precedente deste Tribunal de Contas sobre o tema:

‘Representação da Lei nº 8.666/1993 – Concorrência Pública – Prestação de serviços de coleta, transporte, transbordo, tratamento, disposição final de resíduos domiciliares e de saúde diversos, desobstrução mecanizada de bocas de lobo e hidrojateamento de galerias – Supostas Irregularidades: (...) (v) impossibilidade de exigência e apresentação de licenças de operação na fase de habilitação e inexistência de imposição legal de licença de operação para coleta e transportes de resíduos sólidos urbanos – Pela procedência parcial – Determinações e Recomendações (Processo nº 26094/16. Acórdão º 4663/16 – Tribunal Pleno. Relator: Conselheiro José Durval Mattos do Amaral)’

Logo, a exigência do item 1.21 do Edital de Pregão Eletrônico nº 18/2024 é compatível com o entendimento predominante deste Tribunal na medida que limitou a entrega de licença ambiental de cunho operacional para o ato de assinatura do contrato.

Tal como alegado pelos Representantes, observa-se que a Municipalidade, em sede de habilitação, a título de qualificação técnica, exigiu dos participantes do certame a apresentação de Licença Operacional emitida pelo Instituto Água e Terra – IAT, nos moldes do item 128.1, IV, do Anexo do Edital em estudo:

‘128.1. Para fins de qualificação técnica, devera o licitante apresentar, o(s) seguinte(s) documento(s): (...) IV. Licença Operacional, emitida pelo Instituto Água e Terra – IAT, em nome da licitante, em plena validade, autorizando a operação para o objeto desta licitação. (...)’

Deve ser destacado que, inexistindo qualquer justificativa no certame para tal exigência já na fase da habilitação, prima facie, deve ser considerada ilegal, posto que importa em limitação à competitividade, haja vista que admissível apenas do licitante vencedor e, portanto, consistindo em obrigação a ser observada quando da assinatura do contrato, sendo irrelevante o disposto no art. 3º da Portaria n.º 212/19-IAP, mesmo porque sua redação não importa em conflito com tal conclusão. Vale dizer, imposições a título de habilitação diversas daquelas previstas no art. 67 da Lei n.º 14.133/21 são admitidas quando se mostrarem essenciais e indispensáveis ao objeto do contrato o que, no presente caso, não se observa, extraindo-se disso o fumus boni iuris alegado pelos Representantes.

Com efeito, a jurisprudência desta Corte, consubstanciada, entre outros, nos Acórdãos nº 3517/2025 e nº 3860/2024, tem reconhecido que a exigência de licenciamento ambiental na fase de habilitação pode representar restrição indevida à competitividade quando não demonstrada sua efetiva necessidade. Todavia, tal orientação não possui caráter absoluto. Os próprios precedentes admitem solução diversa quando a Administração demonstra, de forma concreta, expressa e devidamente motivada, que a exigência é indispensável à adequada execução do objeto e que sua postergação para a fase contratual comprometeria a efetividade da contratação ou a continuidade do serviço público essencial.

No caso em exame, verifica-se que a Administração Municipal apresentou justificativa técnica específica para a modelagem adotada. Conforme consta do Estudo Técnico Preliminar, o objeto licitado envolve a coleta, transporte e destinação final de resíduos da construção civil, resíduos volumosos, galhadas e demais materiais oriundos da limpeza urbana, atividades submetidas a rigoroso controle ambiental e cuja execução depende da prévia regularidade ambiental do local de destinação final.

Além disso, os elementos constantes dos autos evidenciam que a obtenção da Licença de Operação necessária à execução do objeto demanda procedimento técnico complexo, com prazo estimado entre seis e doze meses para sua conclusão. Tal circunstância demonstra que a exigência da licença apenas após a adjudicação ou por ocasião da contratação poderia inviabilizar o início tempestivo da execução contratual, acarretando riscos concretos de atraso, convocação sucessiva de licitantes remanescentes e comprometimento da continuidade dos serviços públicos de limpeza urbana.

Diferentemente dos precedentes em que esta Corte afastou a exigência antecipada do licenciamento ambiental por ausência de justificativa específica, verifica-se que, no presente caso, a necessidade da medida foi expressamente analisada e fundamentada na fase de planejamento da contratação, com indicação dos riscos operacionais, ambientais e administrativos decorrentes de sua postergação.

O Tribunal de Contas da União (TCU), no Acórdão nº 2.628/2019 – Plenário, e o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES), no Acórdão nº 01074/2021-1, consolidaram o posicionamento de que a exigência do CTF/APP, quando relacionada a produtos, deve recair sobre o fabricante do bem, e não sobre o mero comerciante ou distribuidor. A orientação contida no Guia Prático de Licitações Sustentáveis, citado pelo TCU, é clara ao prever que a regularidade perante o CTF/APP deve ser exigida do fabricante, e não da licitante que apenas comercializa o produto.

A exigência direta ao comerciante, como feita no edital em análise, mostrou-se desproporcional e restritiva da competitividade, na medida em que impõe ao licitante um ônus que é inerente à cadeia produtiva do fornecedor. A mera comercialização de um equipamento como o ar-condicionado portátil, por si só, não configura, em regra, uma atividade potencialmente poluidora ou utilizadora de recursos ambientais nos moldes e com a intensidade previstos na legislação ambiental para fins de obrigatoriedade de cadastro no CTF/APP. A atividade potencialmente poluidora, para esse fim, está mais associada aos processos de fabricação, transformação ou manipulação que efetivamente gerem impactos ambientais significativos.

Embora a exigência seja apoiada por legislação específica e busque proteger as informações sensíveis, é fundamental que tais requisitos sejam proporcionais ao escopo e natureza do serviço a ser contratado. A comprovação de um SGSI na fase de habilitação deve ser justificada com base nas necessidades específicas do projeto e nos riscos associados ao tratamento de dados dentro do escopo da licitação.

Nesse ponto, vale ressaltar que a exigência desses requisitos de cumprimento da LGPD na fase de habilitação das licitações encontra amparo no inciso IV do art. 67 da Lei n.º 14.133/2021 (Nova lei de licitações), o qual dispõe sobre a possibilidade de Administração Pública requerer na documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional a ‘prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso’.

Posteriormente, antes mesmo do julgamento definitivo da Representação, o próprio Município de Santo Inácio, no exercício de seu poder-dever de autotutela administrativa, promoveu ampla reavaliação dos atos praticados no procedimento licitatório.

Como resultado dessa reanálise, a Administração reconheceu que as irregularidades anteriormente apontadas possuíam natureza predominantemente formal e documental, concluindo que tanto a apresentação de certidão do CREA com validade expirada quanto a ausência de comprovação formal imediata dos poderes de representação do signatário da proposta constituíam situações passíveis de saneamento, à luz dos Princípios do Formalismo moderado, da Razoabilidade e da Competitividade.

(...) a inabilitação baseada na validade expirada da certidão de registro junto ao CREA revela-se, em juízo preliminar, desproporcional e dissociada da finalidade da qualificação técnica, configurando restrição indevida à competitividade.

(...) a apresentação de Certidão de Regularidade junto ao CREA com validade vencida não implica, por si só, prova da ausência de inscrição da licitante perante o Órgão de Classe. Nesta hipótese, o ato de inabilitação, desacompanhado de cautela e parcimônia por parte Administração, poderá redundar em infração às regras do artigo 12, III c/c artigo 64, §5º, da Lei 14.133/2021.

A doutrina jurídica brasileira tem interpretado o Art. 67, inciso V, da Lei nº 14.133/2021 como uma norma que busca restringir as exigências da Administração Pública em relação à qualificação técnica, estabelecendo que a comprovação do registro ou inscrição na entidade profissional competente é, em princípio, suficiente para atestar a capacidade do licitante. A Administração pode exigir outros documentos, mas apenas em casos excepcionais e devidamente justificados, observando-se sempre os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Na medida em que o prazo de validade da Certidão de Registro de Pessoa Jurídica com a regularidade do licitante junto ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia – CREA está intrinsecamente ligado ao pagamento da unidade junto ao referido Conselho, trazendo período de validade normalmente de 180 dias, e em situações excepcionais de 30 dias, conforme o caso presente, é certo que compromete a ampla competitividade a exigência de validade de tal documento para fins de habilitação.

Sobre a matéria, a jurisprudência do TCU entende que ‘É ilegal a exigência de quitação de anuidades do Crea para fins de habilitação, pois o art. 30, inciso I, da Lei 8.666/1993 exige apenas o registro na entidade.’ (Acórdão 2472/2019-TCU-Primeira Câmara, rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman), sendo que a expiração da certidão de registro (com validade de 180 dias), não significa a ausência ou a baixa do registro da licitante na entidade de classe.

A própria fundamentação do voto reconhece que o serviço em questão possuía valor inferior ao parâmetro de 4% do valor total estimado da contratação previsto no art. 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021. Com efeito, o valor do serviço correspondia a R$ 2.206.018,56, ao passo que o limite legal de 4% alcançava R$ 4.050.041,44.

Além disso, o art. 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, que estabelece que a exigência de atestados deve se restringir às parcelas de “maior relevância ou valor significativo” do objeto, permite interpretações diversas sobre o seu conteúdo. Há entendimento segundo o qual o critério objetivo de 4% constitui requisito para a caracterização tanto das parcelas de maior relevância quanto das de valor significativo. Sob essa leitura, a circunstância de o item não atingir o patamar legal de 4% poderia legitimamente conduzir o gestor à conclusão de que não seria possível a exigência de qualificação técnica quanto à parcela em questão.

Ainda que se adote interpretação diversa, prestigiando aspectos qualitativos relacionados à relevância ambiental da atividade, a própria existência de controvérsia interpretativa demonstra que a conduta não se apresenta como erro evidente, manifesto ou inescusável, afastando a caracterização de erro grosseiro exigida pelo art. 28 da LINDB.

Assim, a conclusão de que a Administração deveria exigir qualificação técnica específica não decorre diretamente de critério legal objetivo, mas de uma avaliação qualitativa relacionada à relevância ambiental da atividade e à incidência dos princípios da prevenção e da precaução. Trata-se, portanto, de juízo interpretativo razoável, sobre o qual podem coexistir entendimentos distintos, circunstância incompatível com a caracterização de erro grosseiro.

Conforme destacado pela Unidade Técnica e pelo Ministério Público de Contas, o art. 67, §1º, da Lei nº 14.133/2021 introduziu alteração substancial em relação ao regime anterior. Ao empregar o conectivo “ou”, o legislador afastou a exigência cumulativa antes predominante na Lei nº 8.666/1993, conferindo maior discricionariedade técnica à Administração.

Assim, revela-se juridicamente admissível a exigência de qualificação técnica fundada exclusivamente na relevância técnica da parcela, ainda que esta não represente valor econômico expressivo, desde que devidamente motivada.

No caso concreto, o objeto licitado consiste na implementação de solução integrada de videomonitoramento urbano e proteção patrimonial, caracterizada pela interdependência entre seus diversos componentes tecnológicos. Trata-se, portanto, de contratação complexa, cuja funcionalidade depende da adequada integração entre detecção, processamento, alerta e resposta.

Nessa perspectiva, a aferição da relevância técnica não pode ser restrita ao critério econômico. Elementos como sensores, sirenes e centrais de alarme, embora representem menor impacto financeiro, desempenham função essencial na cadeia operacional do sistema, sendo indispensáveis ao atingimento da finalidade contratual.

Conforme esclarecido pela Administração, tais componentes são responsáveis pela detecção de eventos e acionamento dos mecanismos de resposta, de modo que eventual falha comprometeria diretamente a utilidade do sistema. Mostra-se, portanto, legítima a exigência de experiência prévia quanto à sua instalação e integração.

Observa-se, ainda, que o edital adotou medidas que favorecem a competitividade, como a permissão de somatório de atestados e a limitação da exigência a 50% (cinquenta por cento) dos quantitativos previstos, parâmetros compatíveis com a jurisprudência dos Tribunais de Contas. Diante disso, não se verifica ilegalidade material nas exigências de qualificação técnica, não assistindo razão à Representante nesse ponto.

O Termo de Referência, embora tenha previsto requisitos técnicos a serem comprovados para a assinatura do contrato, não procedeu à expressa delimitação das parcelas de maior relevância ou valor significativo que deveriam orientar a exigência de atestados.

Tal omissão contraria o desenho normativo do art. 67 da Lei nº 14.133/2021 e configura violação aos princípios do interesse público e da segurança jurídica, previstos no art. 5º da mesma lei, por ampliar indevidamente o espaço de discricionariedade na análise da qualificação técnica e dificultar que os licitantes conheçam, com segurança, os parâmetros de experiência exigidos.

Ressaltese que a impropriedade ora reconhecida não decorre apenas da ausência de exigência específica de atestados no edital, mas, sobretudo, da impossibilidade jurídica de formulação válida de requisitos de qualificação técnica sem a prévia e expressa delimitação das parcelas de maior relevância e de valor significativo do objeto.

Tratase, portanto, de falha localizada na fase de planejamento da contratação, que compromete a estrutura lógica do instrumento convocatório, ainda que não tenha produzido efeitos decorrentes no caso específico, em razão da suspensão administrativa do certame.

Com efeito, o item 15.13.1 do edital exigiu atestado de capacidade técnica para fornecimento anterior de produtos ou materiais “com características de natureza semelhante ao objeto”, complementando, no item 15.13.1.4, que “será aceito apresentação de atestados de fornecimentos equivalentes ou somatórios de experiências menores, conforme previsto no art. 67, §2º, da Lei nº 14.133/2021”. Embora o edital não tenha fixado quantitativo mínimo expresso, essa referência a “fornecimentos equivalentes” sem qualquer parâmetro objetivo pode induzir interpretação segundo a qual a experiência prévia deva guardar equivalência com a escala global da contratação, sem observância clara do limite de até 50% das parcelas de maior relevância previsto no art. 67, §2º, da Lei nº 14.133/2021.

Por fim, no que se refere ao atestado de capacidade técnica, não há exigência legal de que o contrato esteja integralmente encerrado ou de que seja exatamente o mesmo objeto, sendo suficiente a comprovação de aptidão por meio de serviços similares já executados, em quantitativo superior ao mínimo estabelecido no edital, conforme previsto no art. 67 da Lei n. 14.133/2021.

(...) necessidade de atestado de capacidade técnica que comprove a aptidão do licitante para o desempenho da atividade pertinente e compatível com as características, quantidades e prazos com objeto da licitação, mediante a apresentação de atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, com experiência comprovada na devida atividade prisional.

Nesse sentido, não me parece adequado, no caso concreto, sugerir que há similitude no nível de complexidade operacional entre o objeto do certame em apreço e as atividades desempenhas por empresas prestadores de serviços terceirizados em geral, tais como as que disponibilizam mão de obra para prestação de serviços de limpeza, recepção, copeiragem, apoio administrativo, etc.

É por demais simplória a afirmativa de que a expertise na gestão de mão de obra constitui a essência do objeto do certame porquanto desconsidera as peculiaridades inerentes função exercida em área de segurança prisional. Veja, uma empresa especializada na cessão de mão de obra para a prestação de serviços, por exemplo, de limpeza não está, automaticamente, apta a ceder mão de obra qualificada e treinada para prestar serviços de vigilância pessoal ou patrimonial.

No que diz respeito a infringência ao art. 67, §2º, da Lei Federal nº 14.133/21 devido limitação temporal imposta aos atestados de capacidade técnica pelo item 1.9 do Anexo I do edital (fls. 15 a 17 e 22 a 25 da Peça nº 3), o § 5º da Lei Federal nº 14.133/2021 prevê que em se tratando de serviços contínuos, o edital poderá exigir certidão ou atestado que demonstre que o licitante tenha executado serviços similares ao objeto da licitação, em períodos sucessivos ou não, por um prazo mínimo, que não poderá ser superior a 3 (três) anos, sendo que item 1.9 do Anexo I não extrapolou os comando do referido dispositivo legal.

Nas contratações de serviços contínuos, caso da presente Representação de Lei de Licitações, existe a possibilidade da exigência de comprovação de serviços similares ao objeto da licitação, por um prazo mínimo não superior a 3 (três) anos, computados em períodos sucessivos ou não, objetivando, com isso, a correta execução contratual.

Da mesma forma, no que diz respeito à não exigência dos licitantes de prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual e/ou municipal e de comprovante de cumprimento do art. 7º, inciso XXXIII, da Constituição Federal (item 9.4 do edital), há possível ofensa ao art. 68 da Lei Federal nº 14.133/2021, expondo o município ao risco de contratar com empresas que empregam irregularmente mão de obra infantil e que não estejam devidamente cadastradas como contribuintes, consoante assinalou a representante.

A legislação vigente, em especial o art. 68, § 1º, da Lei n. 14.133/2021, autoriza expressamente que a comprovação de requisitos de habilitação fiscal se dê por meios eletrônicos e por consultas a bases oficiais de dados, o que foi observado no caso concreto, conforme demonstrado pela unidade técnica ao acessar os sítios institucionais indicados pelo Município.

A inabilitação de licitante que se encontra regularmente inscrita perante os órgãos fazendários, apenas por ausência inicial de documento que pode ser prontamente verificado pelo próprio agente público, configuraria rigorismo formal incompatível com os objetivos do processo licitatório e potencialmente lesivo ao erário.

(...) verifico que a exigência de habilitação econômico-financeira exclusiva por meio da demonstração de patrimônio líquido mínimo é medida que, por restringir a competitividade, depende de justificativa adequada no processo licitatório (...)

Contudo, no caso, não está presente a verossimilhança da alegação, uma vez que, ao contrário do que foi narrado na peça inicial, o edital (peça 4) não prevê que a habilitação econômico-financeira seja realizada exclusivamente por meio da demonstração de patrimônio líquido equivalente a 10% do valor estimado, já que é admissível a demonstração por meio de índices econômicos, exigência conforme o art. 69 da Lei 14.133/21.

Já no tocante à qualificação econômico-financeira, a ausência dos termos de abertura e encerramento do Livro Diário no balanço patrimonial apresentado impede seu reconhecimento como documento regularmente formalizado, nos termos exigidos pelo art. 69 da Lei n.º 14.133/2021. A jurisprudência consolidada no Acórdão n.º 720/20 – Pleno é clara ao reconhecer que tais termos integram a regularidade formal da escrituração contábil, à luz das normas técnicas do Conselho Federal de Contabilidade, não se tratando de formalismo excessivo, mas de requisito essencial à validade da demonstração contábil para fins de habilitação.

A Lei de Licitações (Lei n. 14.133/2021), em seu art. 69, inciso I, exige a apresentação de balanços patrimoniais pelas empresas licitantes, referente aos 2 (dois) últimos exercícios sociais, a fim de comprovar a sua aptidão econômica para cumprir o objeto licitatório. Não há excepcionalidade ao disposto legal e não há a adoção de um sistema diferenciado para a aquisição de serviços ou bens fornecidos por microempresas pela Administração Púbica.

No caso em exame, conforme já consignado no despacho de admissibilidade e reafirmado pela unidade técnica, houve alteração do modelo inicialmente previsto, que exigia o atendimento cumulativo dos índices de Liquidez Geral (ILG), Liquidez Corrente (ILC) e Grau de Endividamento (IEG), além da comprovação de capital social ou de patrimônio líquido mínimo equivalente a até 10% do valor estimado da contratação. A nova sistemática passou a admitir, em consonância com o §4° do art. 69 da Lei 14.133/21, a comprovação alternativa de capital social ou patrimônio líquido mínimo equivalente a até 10% do valor estimado da contratação quando não atendidos quaisquer dos índices exigidos. Trata-se de mecanismo autorizado pelo legislador, que visa evitar a exclusão desarrazoada de licitantes que, embora não alcancem determinados índices contábeis, possuam capacidade financeira demonstrável por outros parâmetros igualmente idôneos.

A alteração, ademais, deve ser analisada à luz do objeto contratado – serviços de impressão, cópia e digitalização-, o qual apresenta baixa complexidade técnica e reduzido grau de risco operacional, circunstância que reforça a proporcionalidade da flexibilização adotada.

Quando do juízo de admissibilidade, ponderei que, embora a representante se insurgisse em face da suposta ausência de comprovação da integralização do capital social pelas licitantes GRIFFE e YES, esta exigência é que constituiria uma aparente irregularidade, considerando que a legislação de regência não estabelece distinção entre capital social subscrito ou integralizado, sendo este, portanto, o indício de irregularidade que ensejou o recebimento do expediente.

(...) determinação ao Município de Telêmaco Borba para que em seus próximos certames atente-se para que:

(...)

vi -a exigência de capital social ou patrimônio líquido mínimo como requisito de qualificação econômico-financeira (art. 31, § 3º, da Lei n.º 8.666/93 ou art. 69, § 4º, da Lei n.º 14.133/21 – Nova Lei de Licitações) seja fixada no equivalente a 10% sobre o valor estimado da contratação para um período de 12 meses, ainda que de início o instrumento convocatório estipule contrato com prazos superiores.

A alegação de que os índices adotados seriam usuais ou amplamente empregados por outros órgãos não é suficiente para demonstrar sua conformidade legal, porquanto o art. 69, §5º, da Lei nº 14.133/2021, em consonância com a Súmula nº 289 do Tribunal de Contas da União, exige justificativa técnica específica, previamente formalizada e vinculada às particularidades do objeto, do mercado e do risco contratual, a qual não se verifica nos autos, ausente tanto no edital quanto nos instrumentos de planejamento, não podendo ser suprida por fundamentação genérica apresentada apenas em sede defensiva.

Ainda que a exigência de índices contábeis seja, em tese, compatível com a finalidade da habilitação econômico-financeira — demonstrar a aptidão do licitante para executar o contrato —, é imprescindível que a Administração explicite, no processo, a razão técnico-econômica da escolha do parâmetro e seu valor, com base em estudos e referências atualizadas do segmento. O que se extrai dos autos é que o Município, em suas manifestações, limitou-se a afirmar, de modo genérico, que o índice assegura capacidade financeira e continuidade do serviço, sem, contudo, demonstrar por quais motivos o valor 0,80 seria o adequado à realidade das empresas do setor de vales-benefício naquele momento e naquela região, tampouco indicou a média observada em painel de empresas comparáveis, como recomendado pelas boas práticas de avaliação.

A instrução técnica foi clara ao apontar que ‘o cumprimento da obrigação de justificar a adoção do mencionado índice não foi identificado no edital e nem no processo administrativo juntado aos autos, tampouco foram apresentados documentos que demonstrem a devida motivação’. Em sua conclusão, a unidade técnica registrou expressamente a ‘ausência de justificativa técnica para a exigência de comprovação do índice de endividamento para a qualificação econômico-financeira das licitantes e para o valor adotado nesse índice, em contrariedade ao art. 69, § 5º, da Lei nº 14.133/2021’, o que evidencia a irregularidade formal do ato convocatório.

No mérito, a controvérsia central residiu na previsão do índice de Endividamento Geral (EG ? 0,20) constante do Termo de Referência do Pregão Eletrônico nº 74/2025. Embora o Município e o pregoeiro tenham sustentado tratarse de mera recomendação técnica, verificou-se que o Termo de Referência integrou o instrumento convocatório e que o referido índice foi formulado de modo impositivo, mediante o uso do verbo “deverá”, circunstância que afastou a alegação de caráter meramente orientativo. Nesse contexto, mostrou-se correta a conclusão da CAIS no sentido de que a exigência, tal como posta, configurou critério de qualificação econômico-financeira desprovido da devida justificativa técnica no processo administrativo.

A Lei n.º 14.133/2021, em seu art. 69, §5º, vedou expressamente a exigência de índices não usualmente adotados para a avaliação da capacidade econômico-financeira dos licitantes, impondo que eventuais critérios restritivos sejam devidamente motivados e compatíveis com a realidade do mercado e com o objeto contratado, entendimento que se harmonizou com a Súmula TCU n.º 289. No caso concreto, não se identificou nos autos qualquer estudo técnico que fundamentasse a adoção do patamar de EG ? 0,20, revelando-se, portanto, irregular a exigência sob o prisma formal.

A controvérsia neste ponto reside em definir se a exigência de índice de Endividamento Geral (EG) igual ou inferior a 0,35 se revela desarrazoada e restritiva, violando o disposto no art. 69, § 5º, da Lei n.º 14.133/2021, que veda a imposição de ‘índices e valores não usualmente adotados para a avaliação de situação econômico-financeira’.

(...)

O argumento-chave, todavia, que afasta em definitivo a alegação de restrição à competitividade, é de ordem fática: a participação expressiva de 36 (trinta e seis) empresas na fase de lances do Pregão Eletrônico n.º 002/2025. Como bem destacado pela 3ª ICE e pelo MPC, e como já assentado por este Tribunal no Acórdão n.º 1866/25 – Tribunal Pleno, que julgou Agravo interposto nestes autos, um número tão significativo de licitantes constitui prova material inequívoca de que as regras de qualificação econômico-financeira não inviabilizaram a competição.

Dessa forma, estando o índice devidamente justificado em estudo técnico, compatível com a realidade de mercado, conforme demonstrado estatisticamente, e não tendo sido demonstrado qualquer prejuízo concreto à competitividade do certame, concluo pela improcedência deste ponto da Representação.

A alegação de que os índices adotados seriam usuais ou amplamente empregados por outros órgãos não é suficiente para demonstrar sua conformidade legal, porquanto o art. 69, §5º, da Lei nº 14.133/2021, em consonância com a Súmula nº 289 do Tribunal de Contas da União, exige justificativa técnica específica, previamente formalizada e vinculada às particularidades do objeto, do mercado e do risco contratual, a qual não se verifica nos autos, ausente tanto no edital quanto nos instrumentos de planejamento, não podendo ser suprida por fundamentação genérica apresentada apenas em sede defensiva.

“(...) o cadastro local somente pode ser utilizado como substituto facultativo da documentação para habilitação em licitação.”

Quanto ao momento em que se deu a revogação, a Representante alegou que o ato teria sido praticado de forma intempestiva, notadamente após a homologação, em suposta afronta ao art. 71 da Lei n.º 14.133/2021. Todavia, conforme disposto no art. 71, inciso II, da referida Lei, admite-se a revogação do procedimento licitatório por motivo superveniente devidamente comprovado, decorrente de fato posterior à abertura da licitação e relacionado ao interesse público. Tal providência pode ser adotada mesmo após a homologação, desde que ainda não tenha ocorrido a assinatura do contrato, fase em que subsiste apenas mera expectativa de direito por parte do licitante vencedor.

(...) recomenda-se ao Município que, em futuras hipóteses de desfazimento por ilegalidade, observe expressamente a via anulatória (art. 71, inciso III e §§ 1º e 3º, da Lei Federal n.º 14.133/2021), motivando de modo adequado as razões de legalidade que embasam o ato, sem prejuízo da liberdade de revogar por superveniência de interesse público, conveniência e oportunidade, nos termos do art. 71, inciso II, da mesma lei.

A tentativa de revogação do certame pelo DER/PR foi justificada na alegada ocorrência de “fato superveniente” decorrente da própria atuação fiscalizatória deste Tribunal. Todavia, ao contrário do exposto, a revogação do certame não se amparou em fato superveniente idôneo, mas na própria submissão do procedimento ao controle externo e na inconveniência administrativa de aguardar o desfecho da cautelar.

A instauração de medidas de controle, como, por exemplo, as Representações da Lei de Licitações, nos exatos moldes legais, constitui desdobramento previsível e inerente ao regular curso do procedimento licitatório, não se qualificando, por si só, como fundamento a amparar a revogação do certame por razões de conveniência e oportunidade.

A motivação invocada não apenas se mostrou insuficiente, como evidenciou uso desviado do instituto da revogação, manejado como expediente para neutralizar os efeitos da suspensão cautelar. A revogação administrativa não se presta a contornar provimento cautelar nem a subtrair, por iniciativa unilateral da Administração, matéria já submetida ao crivo de legalidade desta Corte.

Quanto (ii) à revogação do certame, a prova dos autos demonstra que esta não se deu por motivos pessoais ou discricionários, mas com base em estudo técnico elaborado pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Rural. O documento apresentou justificativa objetiva e consistente para a substituição do material de pavimentação, apontando vantagens técnicas e econômicas do CBUQ sobre o paver, com respaldo no art. 71, § 2º, da Lei n.º 14.133/20212, que autoriza o desfazimento do certame diante de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar a medida.

Ainda que a publicação do ato tenha sido assinada pelo Secretário, restou demonstrado que a decisão originária foi tomada pelo Prefeito, autoridade competente, não se verificando vício de competência. Também não prospera a alegação de que a motivação estaria vinculada a declarações pessoais do Chefe do Executivo em redes sociais, pois os elementos técnicos constantes dos autos evidenciam que a decisão tem fundamento objetivo (peça 42, fl. 75 e seguintes), desvinculado de qualquer histórico da empresa licitante.

(...) os representados sequer demonstraram a real situação financeira do ente no mês da revogação (set/2023), tampouco evidenciaram em que medida a revogação do certame contribuiu para o alegado reequilíbrio das contas, o que ratifica a existência de vício na motivação do ato.

(...)

Assim, diante da inocorrência de “fato superveniente devidamente comprovado” que justificasse a revogação do certame e da violação à exigência legal de “prévia manifestação dos interessados”, a revogação levada a efeito revela-se irregular, sendo procedente a representação nesse particular.

A representante, entretanto, tem razão quanto a um ponto específico: a revogação do Pregão Eletrônico n.º 71/2023 não foi precedida de contraditório, em contrariedade ao artigo 71, § 3º, da Lei n.º 14.133/21, que assegura o seguinte: ‘nos casos de anulação e revogação, deverá ser assegurada a prévia manifestação dos interessados’.

Tal dispositivo legal aplica a garantia prevista no artigo 5º, inciso LV, da Constituição da República às licitações.

A revogação do Pregão Eletrônico n.º 71/2023 foi feita pelo Prefeito Municipal imediatamente após a solicitação da área técnica, sem a oportunidade de contraditório às empresas participantes do certame.

Desse modo, constata-se irregularidade relativamente a esse ponto.

Ademais, eles não comprovaram que a revogação foi precedida de manifestação dos interessados, cuja omissão traduz uma violação ao § 3.º do art. 71 da Lei n. 14.133/2021.

Assim, diante da inocorrência de “fato superveniente devidamente comprovado” que justificasse a revogação do certame e da violação à exigência legal de “prévia manifestação dos interessados”, a revogação levada a efeito revela-se irregular, sendo procedente a representação nesse particular.

Constata-se que a prévia definição das atrações, tal como estabelecida no instrumento convocatório, não se mostra apta, por si só, a restringir a competitividade, uma vez que qualquer interessado poderia, em tese, negociar diretamente com os representantes dos artistas indicados.

Registre-se que, conforme apontado pela unidade técnica, ainda que a Administração tivesse optado pelo modelo de inexigibilidade de licitação previsto no artigo 74, inciso II, da Lei nº 14.133/20212, a escolha prévia de artistas consagrados é inerente a essa modalidade e, por si só, não caracteriza afronta aos princípios da isonomia ou da impessoalidade.

Assim, não se comprova que o Chamamento Público nº 007/2025 tenha sido concebido como mero instrumento de chancela a contratações previamente ajustadas, tampouco que a delimitação do objeto tenha servido a fins de favorecimento pessoal ou empresarial. A simples indicação das atrações, inserida em contexto de cooperação sem ônus para o erário, não se mostra suficiente, por si só, para caracterizar o alegado direcionamento.

A controvérsia restringe-se à verificação da regularidade da inexigibilidade de licitação adotada pelo Município, notadamente a efetiva demonstração da inviabilidade de competição exigida pelo art. 74, inciso I e § 1º, da Lei n. 14.133/2021.

A Constituição Federal consagra a licitação como regra, admitindo contratação direta apenas em hipóteses excepcionais, de interpretação restritiva, cabendo à Administração o ônus de demonstrar, de forma objetiva e tecnicamente fundamentada, a impossibilidade de competição.

No caso concreto, embora a Administração tenha se amparado em declaração de exclusividade e em patente vinculadas à tecnologia do biodigestor comercializado, tais elementos não são suficientes para caracterizar a inviabilidade de competição em relação ao objeto contratado, entendido em sua acepção funcional.

Isso, porque a proteção patentária incide sobre solução técnica específica, não impedindo a existência de equipamentos equivalentes aptos a atender à finalidade administrativa.

O § 1º do art. 74 da Lei n. 14.133/2021, ao admitir a inexigibilidade de licitação fundada na inviabilidade de competição, condiciona sua incidência à demonstração inequívoca, pela Administração, da impossibilidade de disputa, mediante a apresentação de documento idôneo.

Tal comprovação, contudo, não se mostra incontrastável, podendo ser afastada diante de elementos que indiquem a existência de pluralidade de fornecedores aptos a atender ao objeto pretendido, ainda que por meio de soluções tecnicamente diversas.

No caso dos autos, a realidade fática delineada revela precisamente o oposto, evidenciando a presença de múltiplos agentes econômicos atuantes no mercado de fornecimento de biodigestores com características semelhantes.

Esse contexto conduz à conclusão de que a eventual proteção patentária recai sobre tecnologia específica, sem, todavia, excluir, por si só, a viabilidade de contratação, mediante regular certame licitatório, de soluções tecnicamente equivalentes.

A mera titularidade de patente não afasta a possibilidade de existência de outros fornecedores aptos a atender às necessidades da Administração, ainda que com soluções técnicas distintas.

A alegação de exclusividade do software aliado à metodologia GAAU constitui o cerne da defesa do Município, mas não resiste a uma análise mais aprofundada. Consoante o entendimento do Acórdão nº 3103/23 do Plenário desta Corte de Contas, a posse de um software de "patente própria" não equivale, per si, à exclusividade do fornecedor para a execução do objeto, eis que a inexigibilidade de licitação deverá recair, fundamentalmente, sobre as especificações do objeto e sobre a forma única de o objeto ser obtido no mercado.

As atividades extensionistas não se enquadram, em regra, no conceito de pesquisa e desenvolvimento previsto na Lei nº 14.133/2021, por carecerem dos elementos técnicos e científicos que caracterizam a inovação e o risco tecnológico. Excepcionalmente, parte de uma atividade de extensão pode conter componentes de pesquisa aplicada, quando vinculada a projeto formal de inovação tecnológica. Nesses casos, admite-se a dispensa apenas para itens diretamente relacionados à fase experimental, desde que o nexo causal entre o bem e o projeto esteja comprovado. Assim, a atividade de extensão somente poderá ser enquadrada como “pesquisa” ou “desenvolvimento”, para fins de dispensa de licitação prevista no art. 75, IV, “c”, da Lei nº 14.133/2021, quando: (i) estiver integrada a projeto de pesquisa com objetivos científicos; (ii) buscar geração de conhecimento ou inovação tecnológica; e (iii) envolver bens ou serviços essenciais ao processo de investigação, nos termos da legislação aplicável.”

(...)

“Não é possível aplicar, de forma ampla e automática, os dispositivos do art. 75, IV, “c”, da Lei nº 14.133/2021, e do art. 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/2022 (já revogado pelo Decreto n. 10.370/2025), para a aquisição de quaisquer bens, insumos, serviços ou obras destinados a atividades extensionistas, devendo, como regra geral, tais contratações observar o procedimento licitatório ordinário e os princípios da legalidade, isonomia e transparência, salvo nas hipóteses excepcionais acima indicadas.

Em contrapartida, quanto à menção da ausência de vedação expressa à subcontratação no Termo de Referência, a unidade técnica entendeu que a mera declaração da empresa contratada afirmando não terceirizar os serviços, não supre a omissão do instrumento convocatório.

Dessa forma, a unidade técnica propôs a expedição de recomendação ao Município de Alvorada do Sul para que, nos futuros concursos, conste expressamente a vedação à subcontratação no Termo de Referência e no Edital, especialmente nas hipóteses de dispensa de licitação, nos termos do art. 75, XV, da Lei nº 14.133/2021.

No item 20 do edital está previsto a possibilidade de subcontratação. Essa previsão deve respeitar a natureza da dispensa. No caso específico do inciso XIII, a subcontratação não pode ser permitida, visto que a entidade contratada deve realizar diretamente o objeto do contrato, dado que a sua especialização é o fundamento da dispensa de licitação.

A vedação expressa de subcontratação no termo de referência é uma prática que visa assegurar que a execução do contrato seja realizada diretamente pela empresa ou entidade contratada, sem a possibilidade de transferir parte ou a totalidade das suas obrigações para terceiros. A inclusão de uma cláusula de vedação à subcontratação no termo de referência deveria ser bem fundamentada e consistente com as regras estabelecidas pela Lei nº 8.666/1993 e com os princípios constitucionais que regem as contratações públicas e, a partir de 2024, com base no artigo 75, inciso XV da Lei nº 14.133/2021.

Em suma, a legislação não proíbe a subcontratação em todas as dispensas de licitação, mas, existem restrições específicas que se aplicam à subcontratação imprópria em certos casos de dispensa. Isso porque a dispensa se baseia nas características peculiares da entidade, conforme requisitos fixados na hipótese de dispensa, e permitir a subcontratação poderia comprometer essa justificativa.”.

II) determinar ao Município de Matinhos que, nos futuros certames que promover, elabore termo de referência contendo: i) rol dos cargos/empregos que serão ofertados no concurso/teste seletivo; ii) exigência de alocação de profissionais habilitados nas áreas de conhecimento dos cargos/empregos ofertados, para fins de elaboração e avaliação das provas; iii) vedação expressa de subcontratação no caso de dispensa com fundamento no inciso XV, do artigo 75, da Lei n.º 14.133/21.

(...) acompanho os opinativos quanto à necessária determinação ao Município para que em procedimentos futuros exija dos licitantes a apresentação de documentos que demonstrem a sua qualificação técnica e que seja realizada licitação com tipo de julgamento técnica e preço ou dispensa de licitação com base no art. 75, XV, da Lei 14.133/21, sempre exigindo comprovação de qualificação técnica da instituição a ser contratada e comprovação de examinadores com qualificação para cada um dos cargos ofertados no certame.

“Tendo em vista o princípio da continuidade da Administração Pública, que prevê que os serviços públicos essenciais não podem ser interrompidos, inclusive na troca de mandatos eletivos, devem os prefeitos municipais, no encerramento de seus mandatos, tomar todas as providências para que a gestão municipal esteja em condições plenas de assunção por parte dos novos eleitos, inclusive quanto a contratações com terceiros necessárias para a devida prestação dos serviços públicos.

O que se verifica, no presente caso, é que não havia contrato vigente para a realização do transporte escolar do Município, nem mesmo processo de licitação finalizado ou em homologação, o que acabou por gerar a necessidade de contratação emergencial pela nova Administração Municipal.

Tal fato caracteriza grave irregularidade, pois a gestão municipal deve providenciar todos os atos e contratos necessários para a continuidade das atividades municipais, independentemente da troca dos prefeitos.

A ausência da contratação de transporte escolar por meio de licitação no tempo devido gerou a necessidade de contratação direta pela nova gestão, caracterizando a chamada “emergência fabricada” pela gestão anterior.”