Teses Ambientais TCE/PR - N° 42 / 2025
Este Boletim de periodicidade bimestral contém informações sintéticas de julgados relacionados ao Direito Ambiental proferidas pelo Supremo Tribunal Federal - STF, Superior Tribunal de Justiça - STJ, Tribunal de Contas da União - TCU e do Tribunal de Contas do Paraná – TCE-PR, bem como de outros Tribunais de Contas Estaduais e Municipais sobre temas relacionados ao controle externo, evidenciando o valor da sustentabilidade.
A seleção das decisões leva em consideração os aspectos de gestão ambiental eficiente, transparente e propositiva. Para aprofundamento, o leitor pode acessar o inteiro teor das deliberações por meio dos links disponíveis.
Lembramos, por fim, que este informativo não representa um repositório oficial de jurisprudência.
SUMÁRIO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. AUDITORIA INTEGRADA. PROGRAMA CALHA NORTE. VÍCIOS DE FORMA E DE COMPETÊNCIA NA INSTITUCIONALIZAÇÃO DO PROGRAMA. SUCESSIVAS EXPANSÕES DA ÁREA DE ABRANGÊNCIA SEM CRITÉRIOS OBJETIVOS BEM DEFINIDOS. FRAGILIDADES ESTRUTURAIS DE GOVERNANÇA. TRANSFERÊNCIA DA VERTENTE CIVIL DO PCN PARA O MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO CURSO DA FISCALIZAÇÃO. CIÊNCIAS À CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E AO MINISTÉRIO DA DEFESA. RECOMENDAÇÃO AO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL.
Trata-se de auditoria integrada sobre o Programa Calha Norte (PCN) com vistas a atender conjuntamente ao Requerimento 354/2023-CFFC, aprovado pela Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados (CFFC-CD), e ao subitem 9.1 do Acórdão 1.850/2023- TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Jorge de Oliveira.
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- Instituído há cerca de quatro décadas, a política transcendeu sua origem em segurança e defesa e consolidou-se como um dos principais instrumentos de desenvolvimento e integração da Região Norte do Brasil, abrangendo extensa faixa de municípios nos estados do Amazonas, Acre, Amapá, Pará, Roraima e de Rondônia, além de outros recentemente integrados.
- O PCN exerce papel catalisador no apoio a projetos de infraestrutura e desenvolvimento socioeconômico ao atuar diretamente na melhoria da qualidade de vida de populações historicamente carentes e isoladas. Contribui, ainda, para a presença efetiva do Estado e da população na Amazônia brasileira, território que, apesar de sua inegável riqueza natural, enfrenta disparidades significativas quando comparado a outras regiões do país, sobretudo quanto à infraestrutura e ao acesso a serviços públicos. Nesse cenário, em articulação com governos estaduais e municipais, o programa tem contribuído de modo relevante para a integração regional, a inclusão social de comunidades e a redução das persistentes desigualdades.
- Embora seja de importância incontestável para a segurança e o desenvolvimento socioeconômico da Amazônia, a política enfrenta desafios e possui relevante potencial de evolução. A auditoria apontou aspectos a serem corrigidos ou otimizados, especialmente no que se refere à gestão e à eficiência no uso dos recursos federais. Nessa perspectiva, a transferência do programa para o Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) no final de 2024, detalhada no relatório de auditoria, representa ótima oportunidade para a implementação de medidas necessárias ao seu aperfeiçoamento.
- O aprimoramento do programa e seu alinhamento às boas práticas são essenciais para assegurar que os investimentos atinjam máxima efetividade, permitindo-lhe ainda mais transparência, robustez e capacidade de responder com maior celeridade e precisão às demandas complexas e crescentes dos municípios e estados da Região Norte.
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- O achado 1 revelou que os problemas públicos a serem enfrentados pelo PCN não estão adequadamente caracterizados, pois são mencionados de forma genérica e abstrata em seus documentos de referência, utilizando-se expressões como “melhoria da qualidade de vida” ou “desenvolvimento econômico”, que mais se aproximam de princípios amplos do que de diagnósticos específicos. Essa falta de definição precisa e atualizada resulta em multiplicidade de objetivos e em conjunto disperso de ações, sem foco claro nas necessidades críticas e particulares da região nortista.
- Com o achado 2 se constatou que o Calha Norte carece de amparo jurídico adequado, uma pois sua criação e expansões não foram formalizadas por meio de ato normativo próprio, como lei ou decreto. Tem sido sustentado apenas por exposições de motivos, instrumentos de natureza propositiva e sem força vinculante, o que fragiliza sua institucionalização e compromete a segurança jurídica de suas ações. Sua execução vinha sendo regulada por portarias normativas do Ministério da Defesa, as quais autorizam intervenções em áreas diversas – como saúde, educação e infraestrutura –, extrapolando os limites da competência temática da pasta.
- O achado 3 referiu-se à falta de objetivos claramente definidos, específicos, mensuráveis e temporalmente delimitados do programa, em desacordo com as boas práticas de planejamento e gestão pública. Os propósitos expressos em seus instrumentos normativos assumem caráter excessivamente genérico, formulados em termos de intenções políticas, e não de metas passíveis de aferição. Essa indefinição contribui para a dispersão das iniciativas, permitindo justificar a execução de obras e aquisições em áreas diversas, o que enfraquece a coerência interna do programa e dilui o foco de sua atuação. A ausência de metas claras e indicadores de desempenho também dificulta o controle de resultados e a responsabilização dos gestores, comprometendo a transparência e a efetividade do gasto público.
- O achado 4 destacou que o PCN passou por sucessivas e aceleradas expansões de sua área de abrangência – de 74 para 783 municípios –, sem amparo em critérios técnicos, objetivos e previamente definidos. Tais ampliações ocorreram de forma heterogênea, sem comprovação de aderência às finalidades estratégicas que motivaram a criação do programa, como defesa nacional, soberania e ocupação de vazios populacionais. As justificativas apresentadas mostraram-se, em geral, frágeis e circunstanciais, baseadas em argumentos genéricos — como baixo IDH ou simples inserção na Amazônia Legal — e, em alguns casos, em premissas equivocadas ou de retórica duvidosa. A adoção de critérios casuísticos e variáveis, desprovida de análise técnica consistente, compromete a legitimidade e o propósito da política pública. Parcela expressiva das expansões teve caráter meramente formal, visto que 46,36% dos 783 municípios incluídos não celebram sequer um convênio desde 2009.
- O achado 5 indicou que, embora o programa constitua política pública de natureza intersetorial e intergovernamental – por envolver intervenções em áreas como saúde, educação, infraestrutura e desenvolvimento econômico, com a participação de distintos níveis federativos –, operou de forma relativamente isolada, sem articulação efetiva com outros órgãos e políticas do governo federal. O Ministério da Defesa não realizava consultas nem buscava subsídios das pastas temáticas quanto ao diagnóstico dos problemas, à definição dos objetos financiáveis ou à avaliação dos resultados alcançados. Essa falta de coordenação, que desconsidera instâncias existentes de governança e planejamento, gera riscos de fragmentação, duplicidade e sobreposição de ações, comprometendo a coerência das políticas públicas e a eficiência na aplicação dos recursos federais.
- O achado 6 identificou a inexistência de integração interna no PCN, evidenciada por ausência de articulação e coordenação entre suas vertentes civil e militar. Na prática, o programa funcionava como duas ações distintas e fragmentadas, unificadas apenas pela área geográfica de abrangência, o que comprometia sua eficácia e o alinhamento com os objetivos estratégicos de defesa e desenvolvimento regional. A desconexão levou à execução de ações de cunho civil desvinculadas do componente estratégico de defesa, esvaziando o diferencial conceitual do programa e o aproximando de política genérica de fomento regional. Tal distorção ficou evidente na decisão de transferir a vertente civil ao MIDR, o que reforça a perda de identidade original do programa como instrumento articulador entre defesa e desenvolvimento.
- A partir do achado 7 evidenciou-se que o Departamento do Programa Calha Norte (DPCN), unidade do Ministério da Defesa responsável pela gestão da iniciativa, não dispõe de mecanismos efetivos de monitoramento e avaliação capazes de mensurar os resultados e os impactos das ações desenvolvidas. As práticas adotadas concentram-se em aspectos operacionais e procedimentais, voltados predominantemente à gestão e fiscalização de convênios, sem aferir efeitos concretos sobre os beneficiários ou em relação aos objetivos estratégicos do programa. Ainda, os indicadores utilizados em ambas as vertentes se concentram em insumos e processos, em detrimento da mensuração de resultados e impactos, a limitar o aprimoramento do planejamento, comprometer a transparência e enfraquecer a accountability perante a sociedade.
- O achado 8 assinalou fragilidades significativas na gestão de riscos e nos controles internos do PCN, em especial quanto aos riscos de natureza estratégica. Ficou clara a inexistência de processo formal e documentado, bem como a ausência de monitoramento sistemático dos controles implantados. Como consequência, houve a materialização de riscos que comprometem a equidade na alocação de recursos e a eficácia dos objetivos do programa — como a concentração de repasses e a exclusão de municípios mais vulneráveis —, fatores que afetam a integridade e a racionalidade da política pública.
- O achado 9 sinalizou falhas graves nos controles internos do PCN relacionadas à celebração de convênios com valores ou objetos enquadrados como excepcionais, sem o devido registro da motivação e da análise da excepcionalidade pelo departamento responsável. Apesar de a Portaria Normativa 115/GM-MD/2019 fixar o limite de R$ 7,5 milhões por instrumento, entre 2019 e 2024, foram celebrados 80 convênios acima desse valor, dos quais 19 atingiram ou superaram o dobro do teto estabelecido. Celebraram-se ajustes destinados a objetos não previstos na norma — como a construção de unidades habitacionais —, sem a realização de análise técnica ou justificativa formal que demonstrassem o caráter excepcional dessas contratações.
- Por fim, o achado 10, que apurou resultarem as sucessivas expansões da área de abrangência do PCN em aumento das despesas do Ministério da Defesa, especialmente com pessoal terceirizado, passagens, diárias e apoio logístico, à míngua da elaboração das estimativas de impacto orçamentário-financeiro exigidas pelo art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Apesar de os processos administrativos registrarem a inexistência de novos custos, as evidências colhidas demonstraram crescimento efetivo dos citados gastos, em desconformidade com o princípio da responsabilidade na gestão fiscal e com as exigências de planejamento e transparência que devem orientar a execução orçamentária.
- A presente auditoria, ao realizar análise abrangente sobre o Programa Calha Norte, identificou achados relevantes e propôs encaminhamentos que podem contribuir de forma significativa para o seu aprimoramento.
- Foram evidenciadas fragilidades estruturais de governança no PCN, programa que, embora de elevada relevância por sua amplitude e pelo potencial de contribuição à soberania e ao desenvolvimento regional, carece de fundamentos mais sólidos de planejamento, monitoramento e coordenação institucional.
- A transferência do programa para o Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional representa oportunidade ímpar para o enfrentamento das falhas aqui apontadas. Nesse sentido, mostra-se essencial o fortalecimento da governança do programa mediante a adoção de práticas adequadas de gestão, a elaboração de diagnósticos realistas, a definição de objetivos e metas claras e o estabelecimento de mecanismos de controle e de avaliação de resultados: trata-se de medidas indispensáveis à efetividade das ações e ao adequado uso dos repasses públicos.
- Assim, considerando a pertinência das análises realizadas, anuo, com pequenos ajustes, ao encaminhamento sugerido no relatório de auditoria.
(TCU, TC 008.929/2024-6, Acórdão n.º 2740/2025, Plenário, Rel. JHONATAN DE JESUS, julgado em 18/11/2025)
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
2. Representação da Lei de Licitações. Cautelar. Fumus Bonis Iuris e Periculum In Mora configurado. Deferimento. Homologação Despacho 1182/2025-GCAZ.
Tratam os autos de Representação, com pedido de medida cautelar, apresentada nos termos do artigo 170, § 4º, da Nova Lei de Licitações1 pela empresa CROSSOVER ENGENHARIA LTDA, em face do MUNICÍPIO DE REBOUÇAS/PR, dando conta de possíveis irregularidades no procedimento licitatório de Concorrência Eletrônica 001/2025, cujo objeto é “a de contratação de empresa visando o fornecimento e instalação de Sistema (s) de Geração de Energia Fotovoltaica, conectado à rede ON-GRID da concessionária de energia, de acordo com o Instrumento de Repasse 4121505/2023 entre o Município de Rebouças/PR e a Caixa Econômica Federal – Programa Itaipu Mais Que Energia”, com valor máximo de contratação de R$ R$1.686.089,00 (Um milhão, seiscentos e oitenta e seis mil e oitenta e nove reais), critério de seleção de menor preço global e sessão realizada no dia 28/04/2025.
(...)
Observa-se que os requisitos foram idênticos e havia necessidade de demonstração da capacidade técnica do profissional capacidade técnicoprofissional – item b acima) e da empresa (capacidade técnica-operacional – item b acima – com erro sequencial, deveria ser item c).
A análise dos documentos que compõem o processo licitatório demonstra a comprovação da capacidade técnica-operacional da empresa, porém não há documentos que comprovem a capacidade técnico-profissional dos engenheiros indicados como responsáveis pela empresa MORK SOLAR - PRODUTOS E SERVIÇOS ELÉTRICOS LTDA. – EPP.
Na Declaração de Responsabilidade Técnica a empresa apontou com engenheiros responsáveis pelas obras GIULIANO SUCKOW, EUDES ADAN GARBIN, EDUARDO LUIZ WALESKI e MATHEUS HENRIQUE MISKIW LUCIO e não trouxe nenhuma certidão de acervo técnico destes profissionais. Os documentos mencionados no PARECER TÉCNICO 17-2025 polo Engenheiro Paulo César Cabral consistem em 9 Certidões de Acervo Técnico referentes a obras realizadas pela empresa, com a conclusão: “Sendo assim a empresa apresentou que possui experiência de sobra para executar o sistema de geração de Energia do Munícipio de Rebouças”, sem efetuar qualquer análise quanto aos profissionais.
Tais documentos, certificadores das obras realizadas pela empresa, comprovam sua capacidade técnico-operacional, mas não a capacidade técnico-profissional dos engenheiros indicados como responsáveis pela empresa. Isso porque os documentos juntados aos autos trazem como profissional responsável o engenheiro RICARDO AUGUSTO BLAUTH, não elencado pela empresa como responsável técnico das obras objeto da licitação na Declaração de Responsabilidade Técnica e sem qualquer indicativo de vínculo exigido no edital.
O PARECER JURÍDICO Nº 295/2025, assim como o PARECER TÉCNICO 17-2025, não adentrou na análise da capacidade técnico-profissional, tendo mencionado apenas a necessidade de registro no conselho de classe e ignorado a exigência específica inserida no edital do certame.
(...)
Inicialmente constata-se que não houve apresentação de uma planilha de custos unitários padrão formulada pelo órgão licitante, tendo sido elencados os itens que deveriam compor a proposta, conforme Termo de Referência do certame. A partir desta constatação pode-se inferir que o ente público permitiu a cada licitante compor a sua planilha de custos, desde que compreendesse todos os itens elencados no edital para a prestação dos serviços. A planilha apresentada pela empresa MORK trouxe os itens decompostos de modo a evidenciar a composição dos itens do objeto do contrato de cada unidade. O stringbox encontra-se descrito em todas as propostas pelas suas especificações, com previsão de modelos diversos da marca Embrastec, conforme consta das próprias planilhas trazidas pela representante.
Já quanto à ausência de previsão da instalação de padrão de entrada de energia de 175A de acordo com a NTC 901100 na proposta da licitante vencedora, adequada após diligência oportunizada pelo Município, que entende irregular, por representar alteração substancial da proposta, corresponder a valor significativo do contrato, de pelo menos R$ 61.370,64 (sessenta e um mil, trezentos e setenta reais e sessenta e quatro centavos), não inclusos no BDI apresentado pela empresa e, ainda, tornar a proposta inexequível, não demonstração objetiva de saneamento.
A última argumentação, por sua vez, foi a inexequibilidade da proposta apresenta pela empresa, com fundamento por ser inferior a 75% do valor orçado pela administração, possuir valor do KWp médio substancialmente inferior aos valores de outros contatos firmados pela empresa, aliados à inclusão do valor de R$ 67.410,00 (sessenta e sete mil e quatrocentos e dez reais) em decorrência dos itens incluídos de modo irregular após a diligência para correção da planilha de composição de custos unitários. Defende que o Município deveria ter exigido prova cabal de que a proposta é exequível, o que não providenciou e por isso seria devida a desclassificação da empresa.
Estas insurgências não restaram esclarecidas apenas com a análise da manifestação prévia e da documentação do certame, de modo que dependem da instrução processual.
(REPRESENTAÇÃO DA LEI Nº 8.666/1993 n.º 400886/2025, Acórdão n.º 2733/2025, Tribunal Pleno, Rel. AUGUSTINHO ZUCCHI, julgado em 22/09/2025, veiculado em 07/10/2025 no DETC)
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE RONDÔNIA
3. CONTROLE EXTERNO – FISCALIZAÇÃO – REPRESENTAÇÃO – PREGÃO ELETRÔNICO 33/2023 – SANEAR – IMPROCEDÊNCIA – CIÊNCIA – ARQUIVAR.
O entendimento deste Relator, contudo, é no sentido de que a exigência da licença ambiental por ocasião da habilitação se faz desnecessária, pois tal exigência na fase de habilitação poderá impor custo desnecessário aos licitantes, comprometendo, assim a competitividade, porquanto, somente a empresa vencedora deverá apresentar no momento da contratação.
(TCE-ES, Acórdão 00873/2025-8 - Plenário. Relator: Marco Antônio da Silva, Plenário, julgado em 11/9/2025)
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
4. Ementa: Direito Constitucional. Competência Legislativa. Instalação e Funcionamento de Estações de Rádio-Base. Telecomunicações. Competência Privativa da União. Tema 1235 da Repercussão Geral. Norma municipal sobre licenciamento ambiental para instalação de antenas de telefonia celular e uso e ocupação do solo. Invasão da competência da União ao atingir serviço de telecomunicações. precedentes do Plenário do Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental provido .
I. Caso em exame 1. Questiona-se a validade de auto de infração e imposição de multas em face de empresa de telefonia, com fundamento em lei municipal que exige licenciamento ambiental e permite a fiscalização do uso e ocupação do solo na instalação de antenas de transmissão rádio-base. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se a lei municipal pode impor restrições à instalação de antenas de telecomunicações ou se a competência para legislar sobre o tema é da União. III. Razões de decidir 3. Ao fixar a tese do Tema 1235 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal determinou que é da competência da União legislar sobre a instalação de estação rádio-base (telecomunicações). ARE 1370232/SP. 4. “A competência para promover o devido ordenamento urbano, e satisfazer ao interesse local não se confunde com a mera produção de normas a par do regramento federal, ainda que o fosse em mera repetição, por ofensa à competência administrativa e legislativa da União, porquanto não demonstrado qualquer interesse particular do município na edição objetada” (RE
(STF, RE 1505159 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Relator(a) p/ Acórdão: CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, julgado em 01-09-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 21-10-2025 PUBLIC 22-10-2025)
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA