A apresentação de Título de Utilidade Pública pelas organizações da sociedade civil de interesse público (Oscips) não é exigível como requisito para a celebração de termos de colaboração, termos de fomento ou para a realização de repasses de recursos públicos no âmbito do Estado do Paraná.

A exigência desse documento foi expressamente afastada pela Lei Estadual nº 19.134/17 e pelas alterações promovidas pelo Decreto Estadual nº 7.578/24 no Decreto Estadual nº 4.189/16, em conformidade com o regime jurídico estabelecido pela Lei Federal nº 13.019/14 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil).

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pela Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento do Paraná (Seab-PR), por meio da qual questionou se, diante das alterações promovidas na legislação paranaense, permaneceria exigível o Título de Utilidade Pública como requisito para a transferência de recursos a Oscips no âmbito do Estado do Paraná.

Instrução do processo   

A Seab-PR informou que realiza repasses a Oscips, em especial entidades da agricultura familiar, por meio de termos de fomento, com fundamento nas disposições da Lei Federal nº 13.019/14 e na legislação estadual correlata.

A pasta sustentou que a exigência do Título de Utilidade Pública foi suprimida do ordenamento jurídico estadual, tanto na lei quanto decreto regulamentar. Contudo, a secretaria registrou que a Instrução Normativa nº 61/11 e a Resolução nº 28/11 do TCE-PR ainda mantinham a referida exigência, o que poderia gerar divergência normativa e insegurança jurídica na execução das parcerias.

Em seu parecer, a assessoria jurídica da Seab-PR concluiu pela inexistência de obrigatoriedade de apresentação do Título de Utilidade Pública como condição para a celebração de parcerias entre a administração pública estadual e as Oscips.

A Primeira Inspetoria de Controle Externo (1ª ICE) – unidade técnica do Tribunal de Contas atualmente responsável pela fiscalização da Seab-PR – fez uma análise cronológica e sistemática da evolução normativa; e entendeu que a alteração legislativa teve por finalidade a redução de exigências para a celebração de parcerias com Oscips, em consonância com o regime estabelecido pela Lei Federal nº 13.019/14.

A unidade de fiscalização opinou que a supressão da exigência na legislação estadual deve produzir reflexos também nos atos normativos do TCE-PR, especialmente quanto aos requisitos de prestação de contas.

Finalmente, a 1ª ICE frisou que, a partir da vigência da Lei Estadual 19.134/17, não é exigível o Título de Utilidade Pública para repasses e transferências no âmbito do Poder Executivo Estadual, nem para a prestação de contas perante o TCE-PR.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) acompanhou integralmente o posicionamento manifestado na instrução da unidade técnica.

Legislação e jurisprudência

O artigo 1º da Lei nº 9.790/99 estabelece que podem se qualificar como Oscip as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que tenham sido constituídas e se encontrem em funcionamento regular há, no mínimo, três anos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos em lei.     

O artigo 3º-A dessa lei fixa que a qualificação instituída por lei, observado em qualquer caso o princípio da universalização dos serviços no respectivo âmbito de atuação das organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das finalidades definidas em lei.

O artigo 4º da Lei 9.790/99 trata das disposições que devem constar nos estatutos das pessoas jurídicas interessadas em se qualificar como Oscip.

O artigo 5º dessa lei dispõe que a pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos interessada em obter a qualificação instituída por lei deverá formular requerimento escrito ao Ministério da Justiça, instruído com cópias autenticadas dos documentos requeridos.

O artigo 9º da Lei 9.790/99 expressa que “fica instituído o termo de parceria, assim considerado o instrumento passível de ser firmado entre o poder público e as entidades qualificadas como organizações da sociedade civil de interesse público destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas em lei”.

A alínea “a” do inciso I do artigo 2º da Lei 13.019/14 dispõe que é considerada OSC a entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva.

O artigo 41 dessa lei estabelece que serão celebradas nos termos da Lei 13.019/14 as parcerias entre a administração pública e as OSCs.

A Lei 19.134/17 alterou a Lei Estadual 16.244/09, ao dar nova redação à ementa e ao artigo 1º dessa lei, de 22 de outubro de 2009, que autoriza o Poder Executivo a realizar repasse de recursos públicos. O artigo 2º da Lei Estadual 19.134/17 dispõe que essa lei entrou em vigor na data de sua publicação, que ocorreu em 27 de setembro de 2017.

Com a alteração, o artigo 1º da Lei 16.244/09 passou a vigorar com a seguinte redação: “Autoriza o Poder Executivo a realizar repasse de recursos públicos, mediante termos de colaboração ou termos de fomento, às organizações da sociedade civil consideradas no artigo 2º da Lei Federal nº 13.019/14 e às cooperativas de pequeno porte constituídas por agricultores familiares e pelos beneficiários informados pelo parágrafo 2º do artigo 3º da Lei Federal nº 11.326/06.

Com a alterações promovida pelo Decreto 7.578/24, a redação do inciso VII do artigo 11 do Decreto Estadual 4.189/16 passou a expressar “comprovação de que a entidade tomadora dos recursos não possui fins lucrativos”, com a supressão do texto que mencionava o Título de Utilidade Pública.

O artigo 11 do Decreto Estadual 4.189/16 lista os documentos que devem ser anexados aos pedidos de concessão de auxílios, contribuições ou de pagamentos de subvenção às instituições privadas deverão ser formulados pelas entidades interessadas à secretaria de Estado correspondente às finalidades a que se destinam os recursos pretendidos.

O artigo 1º da Lei Federal 11.326/06 dispõe que essa lei estabelece os conceitos, princípios e instrumentos destinados à formulação das políticas públicas direcionadas à agricultura familiar e aos empreendimentos familiares rurais.

O artigo seguinte (2º) fixa que a formulação, gestão e execução da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais serão articuladas, em todas as fases de sua formulação e implementação, com a política agrícola, na forma da lei, e com as políticas voltadas para a reforma agrária.

O artigo 3º expressa que, para os efeitos dessa lei, considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: não detenha, a qualquer título, área maior do que quatro módulos fiscais (inciso I); utilize predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento (II);  tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento (III); tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo (IV); e dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.

O parágrafo 1º do artigo 3º da Lei Federal nº 11.326/06 estabelece que o disposto no inciso I do desse artigo não se aplica quando se tratar de condomínio rural ou outras formas coletivas de propriedade, desde que a fração ideal por proprietário não ultrapasse quatro módulos fiscais.

O parágrafo seguinte (2º) dispõe que são também beneficiários desta lei: silvicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput deste artigo, cultivem florestas nativas ou exóticas e que promovam o manejo sustentável daqueles ambientes; aquicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput deste artigo e explorem reservatórios hídricos com superfície total de até dois hectares ou ocupem até 500 metros cúbicos de água, quando a exploração se efetivar em tanques-rede; extrativistas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos II, III e IV desse artigo e exerçam essa atividade artesanalmente no meio rural, excluídos os garimpeiros e faiscadores; pescadores que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos I, II, III e IV desse artigo e exerçam a atividade pesqueira artesanalmente; povos indígenas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos II, III e IV desse artigo; e integrantes de comunidades remanescentes de quilombos rurais e demais povos e comunidades tradicionais que atendam simultaneamente aos incisos II, III e IV desse artigo.

O Acórdão nº 424/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 114273/20) dispõe que a atuação de entidade privada sem fins lucrativos qualificada como Oscip não está restrita ao regime jurídico da Lei 9.790/99, que institui e disciplina o termo de parceria. Portanto, uma Oscip pode firmar outros instrumentos com o poder público, como termos de colaboração, termos de fomento e acordos de cooperação, sujeitando-se, em cada caso, à disciplina normativa peculiar de cada instrumento.

Além disso, o acórdão estabelece que não é vedada a participação de entidades qualificadas como Oscips nas parcerias regidas pela Lei nº 13.019/14, por meio de termos de colaboração ou termos de fomento, caso em que estarão sujeitas à sua disciplina normativa.

A decisão expressa que, apesar de não ser vedada a participação de Oscips nas parcerias regidas pela Lei nº 13.019/14, essa lei vedou a possibilidade de celebração ou manutenção de termos de convênios baseados na lei anterior, posteriormente ao decurso de um ano da sua entrada em vigor. Assim, atualmente, esses instrumentos somente podem ser celebrados entre entes federados ou pessoas jurídicas a eles vinculadas, bem como com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos em atuações na área de saúde de forma complementar ao Sistema Único de Saúde (SUS), nos termos dos artigos 84-A e 85, combinados com o artigo 3º, IV, da Lei 13.019/14; e do artigo 199, parágrafo 1º, da Constituição Federal.

O acórdão também fixa que, em caso de celebração dos instrumentos previstos pela Lei 13.019/14 por Oscip, a cooperação será integralmente disciplinada pelo regime jurídico dessa lei, afastando-se a incidência da Lei 9.790/99 e do Decreto Federal 3.100/99 para a formalização e a execução do ajuste. Essas duas normas permanecem aplicáveis unicamente aos termos de parceria celebrados com base na Lei 9.790/99.

Finalmente, o acórdão expressa que os municípios devem aplicar, por analogia, as disposições do Decreto Federal 3.100/99 aos termos de parceria regidos pela Lei 9.790/99, em caso de ausência de ato local que regulamente a matéria.

O Acórdão nº 436/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 13435/22) estabelece que é possível o repasse a organizações da sociedade civil (OSCs) por meio de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais sem chamamento público, exceto em relação aos acordos de cooperação, quando o seu objeto envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial. No caso da exceção, o chamamento público deve observar as disposições da Lei Federal 13.019/14.

Esse acórdão também dispõe que, como as parcerias realizadas entre o poder público e as OSCs visam o atendimento de um objeto de interesse público comum, mediante mútua colaboração, toda e qualquer despesa que esteja vinculada ao objeto convencionado poderá ser custeada com os recursos provenientes do pacto, o que deve ser verificado em cada casa concreto.

A decisão também expressa que não há necessidade de lei autorizativa específica para realização de repasse de recursos públicos às OSCs, pois não há imposição constitucional ou legal nesse sentido. A Lei Federal 13.019/14 não prevê expressamente a necessidade de prévia apreciação dos conselhos de políticas públicas, apesar de ser recomendável, por se tratar de instância consultiva e fiscalizadora no desenvolvimento da específica política pública avaliada.

Finalmente, o acórdão fixa que é possível que o repasse de recursos seja realizado via emenda parlamentar impositiva, com observância ao regramento geral da Lei 13.019/14 quanto à sua formalização e destinação dos recursos de forma vinculada ao objeto da parceria.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Maurício Requião, entendeu que a matéria deveria ser examinada à luz do regime jurídico inaugurado pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, que estabeleceu disciplina própria para as parcerias celebradas entre a administração pública e entidades privadas sem fins lucrativos, estruturada em critérios objetivos de seleção, habilitação, execução, monitoramento, avaliação e prestação de contas.

Requião explicou que, no plano estadual, a Lei 16.244/09, em sua redação originária, condicionava a realização de repasses a entidades sem fins lucrativos à prévia declaração de utilidade pública. No entanto, ele destacou que a Lei Estadual 19.134/17 promoveu alteração substancial nesse regime, suprimindo a exigência de reconhecimento de utilidade pública e adequando a legislação estadual ao modelo instituído pela Lei Federal 13.019/14, mediante a previsão de parcerias formalizadas por termos de colaboração e termos de fomento.

O conselheiro afirmou que, no mesmo sentido, o Decreto Estadual 4.189/16, após as alterações promovidas pelo Decreto Estadual 7.578/24, deixou de exigir a comprovação de utilidade pública nos pedidos de concessão de auxílios, contribuições e subvenções perante as secretarias estaduais, sem prejuízo da observância dos requisitos próprios previstos na Lei Federal 13.019/14 e em seu regulamento estadual.

Assim, o relator concluiu que o modelo baseado na qualificação formal de utilidade pública como condição obrigatória para acesso às parcerias foi superado, com a substituição por regime jurídico fundado na avaliação da capacidade técnica e operacional da entidade; da regularidade institucional; da compatibilidade de suas finalidades estatutárias; e da aderência do plano de trabalho ao interesse público.

Portanto, Requião considerou que não subsiste fundamento jurídico para a exigência do Título de Utilidade Pública como condição para a celebração de termos de colaboração ou de fomento, tampouco para a liberação de recursos públicos no âmbito do Poder Executivo Estadual, uma vez que tal requisito foi afastado pela legislação superveniente; e que norma infralegal, ato administrativo pretérito ou prática administrativa não pode reestabelecer exigência não mais prevista no regime legal aplicável.

O conselheiro ressaltou, ainda, que a manutenção de exigência incompatível com o atual regime jurídico das parcerias poderia implicar indevida restrição à participação das Oscips nos chamamentos públicos, com potencial redução da competitividade e afronta aos princípios da isonomia, da impessoalidade, da eficiência e da supremacia do interesse público.

Quanto às normas do TCE-PR, especialmente a IN nº 61/11 e a Resolução nº 28/11, o relator lembrou que elas foram editadas sob contexto normativo anterior à plena vigência do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil e à alteração legislativa estadual promovida pela Lei 19.134/17. Assim, ele entendeu ser necessária a harmonização dos atos normativos do TCE-PR com o atual regime jurídico das parcerias, de modo a assegurar coerência normativa, segurança jurídica e observância ao princípio da legalidade.

Finalmente, Requião concluiu que, à vista da convergência entre a legislação estadual vigente, o regime jurídico federal aplicável e as manifestações constantes dos autos, não é exigível a apresentação do Título de Utilidade Pública pelas Oscips como requisito para a celebração de termos de fomento ou de colaboração no âmbito do Estado do Paraná, nem como condição autônoma para a prestação de contas perante o TCE-PR.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 11/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 9 de julho. O Acórdão nº 1714/26 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 23 de julho, na edição nº 3.726 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O processo transitou em julgado no dia 3 de agosto.

Serviço

Processo nº:	551140/25
Acórdão nº	1714/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento do Paraná
Relator:	Conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva