Não é admissível a acumulação de cargo efetivo com os cargos de secretários municipais, secretários estaduais e ministros de Estado, pois, diversamente dos demais cargos comissionados, eles têm natureza eminentemente política e não técnica ou administrativa; e exige-se desses agentes políticos dedicação em tempo integral, já que podem ser demandados sempre que houver interesse da administração pública.

A dedicação exclusiva inerente a esses cargos decorre da importância das atribuições desenvolvidas pelos titulares das variadas secretarias e ministérios ao lado do chefe do Poder Executivo que os nomeou para auxiliar na condução dos trabalhos à frente do ente federativo.

Também é irregular a manutenção da pessoa no cargo de secretário, sem exercer a função em que foi aprovada em concurso público, pois isso configura desrespeito ao princípio da isonomia em relação aos demais candidatos aprovados no certame e implica prejuízo à regular prestação do serviço público à população local.

Na situação inversa, quando o indicado para assumir uma secretaria municipal ou estadual já for ocupante de cargo público decorrente de regular aprovação em concurso, o interessado deverá previamente solicitar seu afastamento do cargo efetivo para exercer o cargo de natureza política; e, caso não tenha completado o período de estágio probatório antes do afastamento, a contagem do prazo para tal finalidade ficará interrompida durante todo o período em que estiver no exercício do cargo político.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Siqueira Campos (Norte Pioneiro), por meio da qual fez questionamentos sobre a possibilidade de servidor aprovado em concurso público tomar posse no cargo efetivo e, simultaneamente, continuar exercendo o cargo comissionado de secretário municipal, sem prejuízo de sua nomeação ou da validade do concurso.

Além disso, o consulente indagou se seria legal ou regular a manutenção da pessoa no cargo de secretário municipal se ela não exercer a função em que foi aprovada em concurso público.

Instrução do processo

Em seu parecer, a Procuradoria Jurídica do Município de Siqueira Campos concluiu pela ilegalidade e incompatibilidade entre a concomitância dos cargos questionados.

Segundo a assessoria jurídica do consulente, se é imperativa a convocação porque existe cargo vago e a necessidade do trabalho pela demanda do setor, não faria sentido deixar a função sem o respectivo servidor enquanto a pessoa empossada exerce função comissionada; e, portanto, não faria sentido a convocação dos aprovados.

O processo foi instruído pela Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR. A unidade técnica explicou que, se não houver proibição na lei local, não há impedimento legal para que o servidor efetivo aprovado em concurso público seja nomeado para cargo em comissão na mesma esfera administrativa, ou permaneça exercendo esse cargo. Mas ressaltou que isso é cabível somente em relação a cargo comissionado técnico de chefia ou direção compatível com as funções do cargo efetivo.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) afirmou que não é possível o exercício simultâneo do cargo de secretário municipal e do cargo efetivo, mesmo que seja possível a compatibilização de horário.

O órgão ministerial ressaltou que o detentor de cargo efetivo deve afastar-se do cargo, por meio de licença, para então assumir cargo de natureza política; e, caso ainda não tenha completado o período de estágio probatório no cargo efetivo quando do seu afastamento, a contagem do prazo para estes fins será interrompida durante todo o período em que estiver no exercício do cargo político.

Legislação e jurisprudência

O artigo 37 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O inciso II desse artigo estabelece que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

O inciso V do artigo 37 da CF/88 expressa que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

O inciso XVI desse mesmo artigo estabelece que é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o teto constitucional remuneratório, a de dois cargos de professor; a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; e a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas. 

O artigo 84, inciso I, da CF/88 expressa que compete privativamente ao presidente da República nomear e exonerar os ministros de Estado.

O Acórdão nº 3970/14 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 880683/13) expressa que as funções de vereador e advogado de câmara municipal são não acumuláveis, em razão da afronta a princípios constitucionais que originam um possível comprometimento da independência do exercício de ambos os ofícios, fundamentado pelo conflito de interesses e ausência de imparcialidade no desempenho das atividades.

O TCE-PR publicou, em agosto de 2017, o seu Prejulgado nº 25 (Acórdão nº 3595/15), que fixa o entendimento da Corte sobre a possibilidade e os requisitos para a criação de cargos em comissão e funções de confiança, especificando suas atribuições, vedações e garantias. O processo foi aprovado pelo Tribunal Pleno na sessão de 10 de agosto daquele ano. Em 10 de dezembro de 2017, o TCE-PR publicou nota institucional em seu portal na internet para esclarecer as disposições do Prejulgado 25.

No julgamento de Representação (Acórdão nº 5677/15 - Tribunal Pleno do TCE-PR, o relator do processo, conselheiro Durval Amaral afirmou que não há possibilidade de acumulação do cargo de secretário municipal de Esportes com o de professor, mesmo havendo, em tese, compatibilidade de horário, porquanto referido cargo é de natureza política, e não técnica.

Naquela ocasião, Amaral ressaltou que secretário municipal que seja servidor da administração direta, autárquica ou fundacional do município, do Estado ou da União deverá licenciar-se de seu cargo, emprego ou função e optar pelos vencimentos do cargo de origem, ou pelo subsídio do cargo político, sempre de acordo com as leis regedoras da matéria.

O Acórdão nº 3727/18 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 596412/16) fixa que não é obrigatória a instituição de controle de jornada para servidores titulares de cargos em comissão, uma vez que o seu exercício pressupõe dedicação exclusiva e pode demandar a realização de trabalho fora do horário normal de expediente. Caso a administração pública realize tal controle, não poderá pagar horas extras ou formar banco de horas para os servidores comissionados.

O Acórdão nº 178/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 76570/18) dispõe que, salvo disposição legal específica em contrário, o Prejulgado nº 25 é aplicável a todas as entidades sob sua jurisdição, seja da administração pública direta ou indireta.

O Acórdão nº 3094/20 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 314400/20) estabelece que as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir, conforme decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), proferida no âmbito do Recurso Extraordinário (RE) n° 1041210, que fixou tese de repercussão geral nesse sentido.

O Acórdão nº 803/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 309268/22) expressa que não é possível a acumulação do cargo efetivo de advogado do Poder Executivo Municipal com o de vereador, em razão da infração de princípios e normas no caso de acumulação dessas funções e vencimentos, mesmo que haja compatibilidade de horários.

Esse acórdão fixa que o servidor ocupante do cargo efetivo de procurador municipal que eventualmente venha a ser eleito vereador deverá afastar-se do cargo e optar pela remuneração que lhe seja mais vantajosa, conforme disposição do artigo 38, inciso III, da CF/88. Portanto, deve ser adotado o mesmo tratamento recebido pelo servidor incapaz de exercer concomitantemente o cargo de vereador, em razão de incompatibilidade de horários.

Ainda conforme essa decisão, caso opte pelo exercício da vereança, o tempo de serviço do servidor será contado para todos os efeitos legais, como se permanecesse na carreira, exceto para fins de promoção por merecimento; e ele poderá obter os benefícios previdenciários referentes à sua ocupação administrativa, pois os valores serão determinados como se no exercício do cargo estivesse.

O Acórdão nº 966/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 340912/22) fixa que aplicam-se às funções gratificadas as disposições no Prejulgado nº 25. E estabeleceu que a criação de cargos de provimento em comissão e funções de confiança demanda a edição de lei em sentido formal. Essa lei deverá, necessariamente, observar os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da eficiência, prevendo a denominação, o quantitativo de vagas, a remuneração, os requisitos de investidura e as respectivas atribuições, que deverão ser descritas de forma clara e objetiva, observada a competência de iniciativa em cada caso.

Ao expedir medida cautelar em 2025 (Acórdão nº 6/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR - Tomada de Contas Extraordinária nº 845914/24), o conselheiro Durval Amaral reforçou o entendimento do TCE-PR de que cargos em comissão e funções de confiança destinam-se às atividades de direção, chefia e assessoramento e exigem dedicação em tempo integral dos servidores que os ocupam.

No julgamento (Acórdão nº 1913/25 - 1ª Câmara do TCE-PR) da regularidade para fins de registro de servidor em situação análoga à da questionada na Consulta, a relatora do processo, conselheira-substituta Muryel Hey, afirmou que, a respeito do tema, a jurisprudência é pacífica no sentido de que, tratando-se de cargo político que demanda dedicação exclusiva, é irregular a cumulação das funções de titular de pasta junto ao ente federativo com outros cargos públicos. Ela ressaltou que, no caso de prévia ocupação de outra função, o secretário municipal deve ser licenciado, sem remuneração, de seu vínculo anterior para que possa assumir o cargo político.

O Acórdão nº 579/26 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 528416/25) dispõe que é possível o exercício cumulativo de cargo de servidor na estrutura de uma câmara municipal e de mandato eletivo de vereador, desde que sejam observadas a compatibilidade de horários e as disposições do regime jurídico aplicável aos servidores públicos. Além disso, a função exercida não pode comprometer a independência no desempenho das atribuições, nem gerar conflito de interesses ou prejuízo à imparcialidade das atividades desenvolvidas.

Esse acórdão também estabelece que a aferição da compatibilidade, ou não, da acumulação deve ser precedida de procedimento administrativo, com garantia do contraditório e da ampla defesa ao interessado, facultando-se a opção remuneratória em caso de incompatibilidade.

Para adequar-se ao novo entendimento constitucional firmado pelo STF em tese de repercussão geral a respeito do provimento de cargos comissionados em órgãos públicos, o Pleno do TCE-PR aprovou a revisão de seu Prejulgado nº 25, que trata do mesmo assunto.

A referida tese de repercussão geral foi proferida pelo STF no âmbito do Recurso Extraordinário nº 1041210. Ela determina que "as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir".

Em seu voto no julgamento do Agravo Regimental na Reclamação nº 22.339, o ministro do STF Gilmar Mendes sustentou que os cargos políticos, a exemplo da chefia de secretarias estaduais ou municipais, têm por paradigma federal os cargos de ministro de Estado, cuja natureza é eminentemente política. Ele destacou que esses cargos compõem a estrutura do Poder Executivo e, portanto, são de livre escolha pelo chefe desse poder; e que essa escolha integra o rol de suas competências privativas, conforme se extrai da redação do artigo 84, I, da CF/88.

Sobre o conceito de agentes políticos, o jurista Marçal Justen Filho ressalta que estes são indivíduos investidos em mandato eletivo, no âmbito do Poder Legislativo ou do Poder Executivo; e aqueles que, por determinação constitucional, exercitam função de auxílio imediato do chefe do Poder Executivo, que são os ministros de Estado, no âmbito federal, e os secretários estaduais e municipais.

Decisão

O relator do processo de Consulta, conselheiro Durval Amaral, acolheu as manifestações uniformes da unidade técnica e do órgão ministerial. Ele ressaltou que os cargos em comissão devem ser destinados ao exercício de atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Amaral explicou que, apesar de os cargos de secretário municipal, ou o seu correspondente nas demais esferas da administração, serem também cargos comissionados, eles distinguem-se dos demais em razão de sua natureza eminentemente política.

O conselheiro lembrou que o entendimento assentado pelo STF é de os cargos de livre nomeação e exoneração inerentes à estruturação do Poder Executivo dos entes federativos possuem natureza política, ao contrário dos demais, que têm natureza administrativa.

O relator destacou que, devido à importância desses agentes políticos, que atuam como verdadeiros “braços” do chefe do Poder Executivo nas mais diversas pastas, as atribuições a eles inerentes exigem dedicação em tempo integral, já que podem ser demandados sempre que houver interesse da administração. Assim, ele concluiu que é necessário afastamento do servidor em relação ao cargo efetivo para que possa exercer cargo de natureza política.

Amaral salientou que o TCE-PR possui posicionamento consolidado, ainda que sem força normativa, no sentido da impossibilidade de cumulação de cargo efetivo com cargo comissionado de natureza política, mesmo que haja, em tese, a possibilidade de compatibilização de horário. Ele frisou que, embora seja vedado o exercício simultâneo dos cargos, o servidor pode afastar-se do cargo efetivo, por meio de licença, para exercer o cargo de natureza política.

Assim, o conselheiro enfatizou que o TCE-PR assentou a natureza política dos cargos de estruturação de governo em todas as esferas da federação, de livre nomeação e exoneração pelo chefe do Poder Executivo, cujos requisitos estão elencados na própria Constituição, diferenciando-os dos cargos em comissão e funções de confiança de natureza administrativa.

Considerando que, no âmbito do Poder Executivo, a função dos agentes políticos é, acima de tudo, auxiliar o chefe do Executivo na orientação, supervisão e coordenação dos órgãos e entidades da administração pública, as exigências necessárias à ocupação desses cargos têm assento constitucional, frisou o relator.

Quanto à manutenção do secretário à frente da pasta caso não venha a entrar no exercício das funções do cargo para o qual fora aprovado em concurso público, embora tenha sido nomeado e comparecido para tomar posse, o conselheiro entendeu que essa situação configuraria desrespeito ao princípio da isonomia em relação aos demais candidatos aprovados no certame e implicaria prejuízo à prestação do serviço público à população local.

O relator entendeu que, se foi nomeado candidato aprovado em concurso público, é porque a administração necessita do desempenho das atividades; e se, por acaso, ele for imediatamente afastado para ocupar cargo em secretaria municipal, haverá prejuízo na prestação do serviço à população. Além disso, ele concluiu que nessa situação, visando atender às exigências de trabalho, o município teria que nomear um segundo candidato, o que resultaria no pagamento do dobro de valores de remunerações, onerando indevidamente o cofre público quando o primeiro retornar às suas atividades, após deixar a pasta.

Finalmente, Amaral sustentou que o exercício efetivo do cargo pelo período de três anos é imprescindível para o êxito na avaliação em estágio probatório e aquisição de estabilidade. Ele lembrou que a assunção de pasta secretarial imediatamente interromperá a contagem do referido prazo em desfavor do interessado.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 11/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 9 de julho. O Acórdão nº 1682/26 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 22 de julho, na edição nº 3.719 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 31 de julho.

Serviço

Processo nº:	468413/25
Acórdão nº	1682/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Município de Siqueira Campos
Relator:	Conselheiro José Durval Mattos do Amaral