Consórcios podem contratar prestadores de assistência à saúde contratados pela Sesa

Jurisprudência03 de junho de 2025 - 12:00

Consórcios intermunicipais podem contratar prestadores de assistência à saúde que já sejam contratados pela Secretaria de Estado da Saúde do Paraná (Sesa-PR), seguindo as diretrizes de regionalização e hierarquização do Sistema Único de Saúde (SUS), para assegurar que os serviços atendam à demanda de forma integrada e coordenada com os contratos já existentes, evitando pagamentos em duplicidade.

Não há impedimento à formalização de um contrato adicional pelo consórcio com o prestador que já possui contrato principal vigente com o gestor do teto do financiamento das média e alta complexidades (MAC) federal do território, observando-se a legislação pertinente e as normas de governança do consórcio; e nem óbice para a utilização dos recursos dos demais municípios, repassados ao consórcio de saúde por meio de contrato de rateio, observadas as diretrizes do Plano Nacional de Saúde, do Plano Estadual de Saúde e do Plano Municipal de Saúde, bem como as normas do SUS.

Nesses casos, além da deliberação e aprovação dos conselhos municipais de saúde dos entes consorciados; da discussão e pactuação no âmbito da Comissão Intergestores Regional (CIR); e pactuação e homologação na Comissão Intergestores Bipartite (CIB), a despesa a ser efetuada deverá estar prevista na lei orçamentária dos entes consorciados, para fins de elaboração do rateio e entrega dos valores, conforme disposto na Lei nº 11.107/05.

Também é possível, nessa situação, elaborar tabelas com valores diferenciados para a remuneração de serviços assistenciais de saúde prestados no território do consórcio, observada a "tabela de remuneração do SUS" como referência mínima, ressaltando-se que a complementação financeira deverá se dar através de recursos próprios do município. No entanto, a criação de incentivo complementar ao que o prestador já possui de outras fontes - estadual, federal - é inadequada em relação a serviços já contratados por preços inferiores, devendo a eventual nova contratação referir-se à complementação dos serviços prestados.

Nos casos de transferências voluntárias de recursos financeiros em âmbito estadual ou municipal, o envio de dados da execução do ajuste e a prestação de contas deverão ser feitas por meio do Sistema Integrado de Transferências (SIT) do TCE-PR. Além disso, o Relatório Detalhado do Quadrimestre Anterior (RDQA) e Relatório Anual de Gestão (RAG) são instrumentos que contribuem para o rastreio e a fiscalização dos recursos aplicados, considerando as informações obrigatórias previstas no artigo 36, incisos I, II e III, da Lei Complementar nº 141/12.

Nos termos da Lei nº 11.107/05, a atuação do consórcio deve ocorrer dentro dos limites geográficos dos municípios participantes, observando-se o Planejamento Regional Integrado (PRI) estabelecido nas regiões e macrorregiões de saúde, conforme disposições da Portaria nº 2905/22.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), expedida em resposta à Consulta formulada pela Sesa-PR, que informou possuir contratos assistenciais formalizados com prestadores localizados em territórios que possuem consórcios intermunicipais de saúde devidamente constituídos.

Assim, em razão dos desdobramentos legais e administrativos referentes às orientações contidas no escopo da Nota Técnica n° 1/19 do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Saúde Pública (Coap) do Ministério Público do Estado do Paraná (MP-PR), a Sesa-PR questionou se haveria a possibilidade de contratualização da assistência à saúde para complementariedade de volume de serviços ou complementação de valores referenciais de tabela do SUS, por meio da participação de consórcios intermunicipais de saúde nos mesmos prestadores já contratados pela pasta.

 

Instrução do processo

Em seu parecer, a Procuradoria-Geral do Estado do Paraná (PGE-PR) manifestou-se pela possibilidade jurídica, em tese, de cofinanciamento dos municípios em caráter de complementação de custo dos serviços de saúde e complementariedade de serviços, devendo ser necessariamente precedida de comunicação ao Estado do Paraná e da adoção de medidas concretas para aperfeiçoar a fiscalização dos serviços contratados.

A PGE-PR afirmou que a atuação coordenada e planejada dos serviços de saúde pelo Estado do Paraná e pelos municípios é legalmente obrigatória; mas advertiu que a opção pela regulamentação estadual somente poderá ser analisada de forma definitiva após a análise do seu conteúdo, o que não é possível antes que seja firmado o ajuste. No entanto, ressaltou que a inclusão dos consórcios intermunicipais de saúde, com a finalidade de propiciar maior transparência e fiscalização, é lícita.

A procuradoria estadual destacou que a celebração de contrato adicional pelo consórcio com o gestor do teto MAC também seria legalmente possível, desde que sejam respeitadas as normas de governança do consórcio em questão e que haja comunicação do prestador contratado para o gestor do contrato principal quanto à celebração do novo vínculo.

Finalmente, a PGE-PR asseverou que não há vedação legal à complementação de valores, desde que devidamente justificada e com recursos próprios; e que a criação de uma tabela própria de serviços dos consórcios, se respeitadas as normas internas do consórcio, não apresentaria, em tese, ilegalidade.

A Primeira Inspetoria de Controle Externo (1ª ICE) do TCE-PR manifestou-se no sentido de que é possível a contratualização da assistência à saúde por meio da participação de consórcios intermunicipais de saúde nos mesmos prestadores já contratualizados com a Sesa-PR, desde que haja interesse e concordância dos municípios consorciados, dos prestadores e da própria secretaria, e que sejam observados os requisitos legais e normativos para a formalização dos instrumentos contratuais.

Unidade técnica do TCE-PR atualmente responsável pela fiscalizada da área temática Saúde e Gestão Ambiental na esfera estadual, a 1ª ICE afirmou que é possível a formulação de contrato adicional com o prestador que já possui contrato principal vigente com o gestor do teto MAC, desde que haja a devida articulação entre os gestores municipais, estaduais e federais, bem como a participação dos prestadores de serviços e dos conselhos de saúde.

A 1ª ICE entendeu ser possível que os municípios aportem complementação de recursos, utilizando-se dos instrumentos legais disponíveis e com as cautelas obrigatórias para que os recursos sejam aplicados em conformidade com as diretrizes dos planos nacional, estadual e municipais de saúde, bem como com as normas do SUS. Além disso, salientou que a complementação, se necessária, deverá ser deliberada e homologada pelos órgãos setoriais, além de estar contemplada em lei específica autorizando a liberação dos recursos, que devem ser calculados com base nos valores de referência do SUS.

A unidade de fiscalização enfatizou que, em regra, a tabela a ser aplicada é a do SUS; mas, se já estiver em operação tabela complementar pelos consórcios, esta poderá ser utilizada. Além disso, frisou que, se houver transferências voluntárias de recursos financeiros no âmbito estadual ou municipal, o envio de dados da execução do ajuste e a prestação de contas deverão ser feitas por meio do SIT do TCE-PR.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que a assistência em saúde pode ser contratada por consórcios intermunicipais com prestadores já contratualizados com a Sesa-PR; e recomendou o alinhamento com as diretrizes do Estado e a coordenação dos serviços prestados, bem como a atuação das auditorias estaduais e municipais para evitar duplicidades de pagamento e assegurar que os contratos respeitem a complementariedade entre a complexidade assistencial.

A unidade técnica ressaltou que não há impedimento à formalização de um contrato adicional entre o consórcio intermunicipal de saúde e o prestador que já possui um contrato principal vigente com o gestor do teto MAC, desde que esse contrato adicional seja complementar ao contrato principal.

Além disso, a CGM confirmou ser possível que os municípios aportem complementação de recursos, utilizando-se dos instrumentos legais disponíveis e com as cautelas obrigatórias para que os recursos sejam aplicados em conformidade com as diretrizes dos planos nacional, estadual e municipais de saúde, bem como com as normas do SUS. Mas alertou que, além da deliberação e aprovação dos órgãos citados, é necessário que exista justificativa em relação aos valores adotados.

A unidade técnica também entendeu que há a possibilidade de adoção de tabela própria, desde que haja justificativa em relação aos preços adotados. Contudo, concluiu ser inadequada a criação do incentivo quando já houver contratualização para a prestação dos serviços por preços inferiores, devendo a eventual nova contratação se referir à complementação dos serviços prestados.

A últimas considerações da CGM foram que, se houver transferências voluntárias de recursos financeiros no âmbito estadual ou municipal, o envio de dados da execução do ajuste e a prestação de contas deverão ser feitas por meio SIT do TCE-PR; o RDQA e o RAG são instrumentos que contribuem para o rastreio e fiscalização dos recursos aplicados; e eventuais contratos complementares devem se limitar ao território dos entes consorciados.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) concordou com o posicionamento da CGM e da 1ª ICE, quanto à possibilidade da contratação de assistência à saúde por consórcios intermunicipais com prestadores já contratualizados com a Sesa-PR, desde que sejam instituídos os sistemas municipais de auditoria do SUS pelos partícipes do consórcio e obedecidas as formalidades legais.

O órgão ministerial afirmou que os consórcios intermunicipais de saúde devem obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis ao setor público para fins de definição e implementação de novas despesas a serem rateadas, as quais vão além da mera aprovação nos conselhos municipais de saúde, discussão e pactuação no âmbito da CIR e pactuação e homologação na CIB.

O MPC-PR entendeu que a adoção de tabela própria de serviços pelo consórcio intermunicipal de saúde deverá ser amplamente justificada pelo gestor, inclusive sobre a forma de cálculo a ser utilizada para o pagamento de serviços; e que não é viável o aumento da remuneração dos serviços. Além disso, destacou que a ferramenta adequada para a análise de recursos financeiros objeto de transferências em âmbito estadual ou municipal é o SIT do TCE-PR.

Finalmente, o órgão ministerial salientou que a inclusão dos gastos relacionados aos municípios consorciados no RDQA e no RAG é fundamental para a fiscalização da aplicação dos recursos pelos órgãos de controle e para promover maior transparência junto à população; e servem como instrumentos para o rastreio e a fiscalização dos recursos aplicados.

 

Legislação e jurisprudência

O artigo 196 da CF/88 estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem a redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

O artigo 199 da Constituição expressa que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada; e o seu parágrafo 1º fixa que as instituições privadas poderão participar de forma complementar do SUS, segundo suas diretrizes, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.

O artigo 241 da CF/88 prevê que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

O artigo 10 da Lei nº 8.080/90 (Lei do SUS) fixa que os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam.

O artigo 24 da Lei do SUS dispõe que, quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o SUS poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada; e, em seu parágrafo único, fixa que a participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público.

A Lei nº 11.107/05 estabelece normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Ela é regulamentada pelo Decreto nº 6.017/07.

Os incisos I e III do artigo 4º da Lei 11.107/05 expressam que são cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam, respectivamente, a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio; e a indicação da área de atuação do consórcio.

O inciso I do parágrafo 1º desse artigo prevê que, para os fins do inciso III, considera-se como área de atuação do consórcio público, independentemente de figurar a União como consorciada, a que corresponde à soma dos territórios dos municípios, quando o consórcio público for constituído somente por municípios ou por um estado e municípios com territórios nele contidos.

O artigo 8º da Lei 11.107/05 fixa que os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio.

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que o contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual

O parágrafo 4º desse mesmo artigo estabelece que, com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou projetos atendidos.

O artigo 9º da Lei 11.107/05 expressa que a execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas. Seu parágrafo único prevê que o consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.

Os incisos I, II e III do artigo 36 da Lei Complementar nº 141/12 estabelecem que o gestor do SUS em cada ente da federação elaborará relatório detalhado referente ao quadrimestre anterior, o qual conterá, no mínimo, as seguintes informações: montante e fonte dos recursos aplicados no período; auditorias realizadas ou em fase de execução no período e suas recomendações e determinações; oferta e produção de serviços públicos na rede assistencial própria, contratada e conveniada, cotejando esses dados com os indicadores de saúde da população em seu âmbito de atuação.

O parágrafo 1º desse artigo expressa que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios deverão comprovar a observância do disposto neste artigo mediante o envio de relatório de gestão ao respectivo conselho de saúde, até o dia 30 de março do ano seguinte ao da execução financeira, cabendo ao conselho emitir parecer conclusivo sobre o cumprimento ou não das normas estatuídas nessa lei complementar, ao qual será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, sem prejuízo do disposto nos artigos 56 e 57 da LRF.

O artigo 3º da Portaria nº 2.567/16 do Ministério da Saúde (MS), que regulamenta a participação complementar da iniciativa privada na execução de ações e serviços de saúde e o credenciamento de prestadores de serviços de saúde no SUS, estabelece que, nas hipóteses em que a oferta de ações e serviços de saúde públicos próprios forem insuficientes e comprovada a impossibilidade de ampliação para garantir a cobertura assistencial à população de um determinado território, o gestor competente poderá recorrer aos serviços de saúde ofertados pela iniciativa privada.

O artigo 130 da Portaria de Consolidação nº 1/17 do MS expressa que, nas hipóteses em que a oferta de ações e serviços de saúde públicos próprios forem insuficientes e comprovada a impossibilidade de ampliação para garantir a cobertura assistencial à população de um determinado território, o gestor competente poderá recorrer aos serviços de saúde ofertados pela iniciativa privada.

Os incisos II a V do artigo seguinte dessa portaria (131) dispõem que a instituição privada com a qual a administração pública celebrará contrato deverá submeter-se a avaliações sistemáticas pela gestão do SUS; submeter-se à regulação instituída pelo gestor; obrigar-se a apresentar, sempre que solicitado, relatórios de atividade que demonstrem, quantitativa e qualitativamente, o atendimento do objeto pactuado com o ente federativo contratante; e submeter-se ao Sistema Nacional de Auditoria (SNA) e seus componentes, no âmbito do SUS, apresentando toda documentação necessária, quando solicitado.

A Portaria nº 2567/16 do MS dispõe sobre a participação complementar da iniciativa privada na execução de ações e serviços de saúde e o credenciamento de prestadores de serviços de saúde no SUS.

O artigo 4º dessa portaria estabelece que a instituição privada com a qual a administração pública celebrará contrato deverá estar registrada no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES); submeter-se a avaliações sistemáticas pela gestão do SUS; submeter-se à regulação instituída pelo gestor; obrigar-se a apresentar, sempre que solicitado, relatórios de atividade que demonstrem, quantitativa e qualitativamente, o atendimento do objeto pactuado com o ente federativo contratante; submeter-se ao SNA e seus componentes, no âmbito do SUS, apresentando toda documentação necessária, quando solicitado; assegurar a veracidade das informações prestadas ao SUS; cumprir todas as normas relativas à preservação do meio ambiente; e preencher os campos referentes ao contrato no Sistema de CNES.

O artigo 1º da Portaria nº 1606/01 do MS define que os estados, o Distrito Federal e os municípios que adotarem tabela diferenciada para remuneração de serviços assistenciais de saúde deverão, para efeito de complementação financeira, empregar recursos próprios estaduais ou municipais, sendo vedada a utilização de recursos federais para esta finalidade.

O artigo seguinte (2º) expressa que a utilização de tabela diferenciada para remuneração de serviços de saúde não poderá acarretar, sob nenhuma circunstância, em discriminação no acesso ou no atendimento dos usuários referenciados por outros municípios ou estados no processo de Programação Pactuada Integrada (PPI).

O parágrafo único desse artigo fixa que, para evitar que o tesouro municipal seja onerado pelos serviços prestados a cidadãos de outros municípios, os gestores municipais que decidirem por complementar os valores da tabela nacional de procedimentos deverão buscar, em articulação com os gestores dos municípios que utilizem sua rede assistencial, a implementação de mecanismos de cooperação para a provisão dos serviços.

O artigo 101-E da Portaria nº 2905/22 do MS dispõe que os consórcios públicos de saúde, para fins de financiamento das ações e dos serviços de saúde por eles desenvolvidos, devem observar o PRI estabelecido nas regiões e macrorregiões de saúde; a oferta de ações e de serviços de saúde, em conformidade com a atuação regional e a programação das ações e dos serviços de saúde; e a Política Nacional de Regulação do SUS.

O artigo seguinte (101-F) estabelece que o funcionamento dos consórcios públicos, no âmbito do SUS, deve observar os seguintes aspectos operacionais, além das demais normas referentes ao SUS: a área de atuação territorial do consórcio público de saúde deve seguir as diretrizes da regionalização e observar as regiões ou macrorregiões estabelecidas no PRI, aprovado na CIB, de forma a assegurar o alinhamento e a direcionalidade com a organização regional das ações e dos serviços de saúde; a anuência prévia do gestor estadual ou municipal em que se der a contratação, quando a contratação dos serviços de saúde ocorrer no território do ente federativo não membro do consórcio; devem ser registradas e mantidas atualizadas, nos sistemas de informação do SUS pertinentes, as informações relativas à totalidade das ações e dos serviços públicos de saúde prestados ao SUS advindas dos consórcios públicos de saúde, seguindo os modelos de informação pactuados e publicados, além de respeitar os prazos existentes nas normas correlatas; devem ser disponibilizados ao sistema de regulação sob gestão nacional, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, as ações e os serviços de saúde sob responsabilidade dos consórcios públicos, observadas as pactuações existentes; deve ser observado o PRI estabelecido nas regiões e macrorregiões e saúde; as ações e os serviços de saúde devem ser ofertados em conformidade com a pactuação regional e a programação das ações e dos serviços de saúde definidos no território; e a atuação do consórcio deve ocorrer em conformidade com a Política Nacional de Regulação do SUS.

Por meio da decisão monocrática do ministro Roberto Barroso, proferida no Recurso Especial 1188535/SOP, o Supremo Tribunal Federal (STF) reforçou a constitucionalidade da qualificação de entidade como organização social (OS) com o fim de formalização de contrato de gestão de Unidade de Pronto Atendimento (UPA).

O Acórdão nº 244/23 do Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 652627/21) dispõe que é possível a celebração de contrato de gestão com OS para o gerenciamento de serviços de saúde em UPA, desde que as disponibilidades já ofertadas de ações e serviços de saúde pelo ente público sejam comprovadamente insuficientes para garantir a cobertura assistencial aos usuários do SUS, nos termos da Lei do SUS.

Ainda conforme esse acórdão, somente é possível a celebração de contratos de gestão com OSs qualificadas no âmbito do próprio ente que pretende contratualizar a gestão, por meio da edição de lei local. Caso a qualificação seja efetuada por outro ente da federação, ocorrerá violação aos princípios constitucionais da separação dos poderes, do caráter federativo e da autonomia do ente.

O Acórdão nº 1727/22 do Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 146241/21) estabelece que os consórcios públicos prestadores de serviços de saúde podem contratar equipes técnicas por meio de credenciamento, em caráter complementar, conforme disposição do artigo 24 da Lei nº 8.080/90, quando seu quadro de pessoal for insuficiente para o atendimento da demanda e desde que seja demonstrada a impossibilidade de ampliação.

Conforme o acórdão, a regra vale para consórcios de personalidade jurídica de direito público ou privado. Para tanto, o gestor deve observar os parâmetros e requisitos estabelecidos pela Portaria nº 2.567/16 do MS e pela Lei nº 14.333/21 (Lei de Licitações e Contratos).

O Acórdão nº 3771/23 do Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 225358/22) expressa que é possível a celebração de contrato de terceirização de serviços prestados pelas UPAs junto à iniciativa privada com fins lucrativos, desde que seja demonstrado no plano municipal de saúde ou instrumento congênere o caráter complementar da contratação desses serviços, para o incremento na prestação dos serviços de saúde municipal.

O acórdão estabelece que, para tanto, é necessária a comprovação de que a contratação será realizada para suprir a insuficiência das disponibilidades estatais e garantir a cobertura assistencial à população; e deve ser demonstrada a ausência de vantagens ou a impossibilidade de se dar preferência às entidades filantrópicas e sem fins lucrativos, como dispõem o artigo 199 da Constituição Federal e as demais normativas do SUS que o seguem.

Ainda conforme esse acórdão, a administração não poderá transferir, por meio das contratações indiretas de serviços de assistência à saúde, o exercício da gestão em saúde para a iniciativa privada, pois isso somente é possível nas hipóteses de celebração de contrato de gestão com entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas como organizações sociais, nos termos da Lei Federal nº 9.637/98; ou de celebração de parceria público-privada na modalidade concessão administrativa, nos termos da Lei Federal nº 11.079/14. Nesse caso, devem ser demonstradas a insuficiência das disponibilidades ofertadas pelo ente para garantir a cobertura assistencial aos usuários do SUS e as vantagens na transferência do gerenciamento das unidades de saúde, em respeito ao pressuposto da complementariedade na participação da iniciativa privada junto ao SUS.

O teto MAC é o valor máximo que o Fundo Nacional de Saúde repassa mensalmente aos estados, Distrito Federal e municípios para financiar os procedimentos de média e alta complexidade do SUS.

 

Decisão

Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Ivan Bonilha, concordou com as unidades instrutivas e o órgão ministerial, que seguiram o entendimento da PGE e concluíram que o questionamento do consulente poderia ser respondido afirmativamente. Ele afirmou que não é incomum que contratos firmados pelos municípios com prestadores de serviços privados, em caráter de complementariedade, também tenham sido subscritos com o mesmo objeto e escopo pelos mesmos prestadores e o estado ou consórcios intermunicipais de saúde.

Bonilha ressaltou que seria desejável que houvesse complementariedade também entre os contratos firmados pelos municípios e pelo âmbito central da Sesa-PR com idênticos prestadores no território dos municípios, visando o atendimento de média e alta complexidade e levando em consideração serviços diferenciados daqueles objeto de contrato com o estado, mas que se integram, conforme o nível de complexidade do sistema, seguindo como critério as linhas guias de atenção do estado e também as diretrizes para a organização da rede de atenção à saúde no âmbito do SUS, de modo a que a rede efetivamente se torne regionalizada e hierarquizada, garantindo integralidade da assistência.

O conselheiro destacou que, de acordo com a legislação relativa à participação dos consórcios, essa seria a forma mais indicada para a aquisição dos serviços em larga escala, com contratos firmados pelos municípios e formalizados por meio de consórcios intermunicipais de saúde - via de regra, correspondentes às regionais de saúde. Ele frisou que, assim, seria impulsionada a contratação regionalizada e a aquisição em larga escala desses serviços, otimizando a utilização da oferta dos prestadores e gerando economia de gasto público municipal, devido ao atendimento de demanda regionalizada em semelhante nível de complexidade para os municípios componentes da regional de saúde.

Além disso, o relator considerou importante que tais serviços sejam complementares aos contratualizados pelo estado, seguindo a linha guia do estado e também as diretrizes para a organização das redes de atenção à saúde no âmbito do SUS, a fim de que efetivamente se torne hierarquizada e regionalizada com o estabelecimento de referências no âmbito das especialidades, especialmente, no que concerne a consultas e exames especializados, procedimentos ambulatoriais, internações e cirurgias hospitalares.

No entanto, Bonilha advertiu sobre possíveis problemas, decorrentes da falta de coordenação e de controle e na fiscalização dos contratos, que podem gerar pagamentos em duplicidade pelos fundos municipais e estaduais de saúde. Portanto, ele concluiu que as auditorias estaduais e municipais devem ser acionadas, nos termos do artigo 131, II a V, da Portaria de Consolidação nº 1/17 do MS, para assegurar que os contratos respeitem a complementariedade entre os níveis de complexidade assistencial.

Assim, o conselheiro esclareceu que não há impedimento para a contratualização de assistência à saúde por consórcios intermunicipais de prestadores de serviços já contratados pela Sesa-PR ou pelo gestor do teto MAC federal do território, devendo ser seguidas as diretrizes de regionalização e hierarquização do SUS, de modo a assegurar que os serviços atendam à demanda de forma integrada e coordenada com os contratos já existentes, evitando pagamentos em duplicidade.

O relator enfatizou que a autorização para celebração de contratos com prestadores de serviços de saúde deve estar prevista nos atos constitutivos do consórcio, devendo a contratação seguir as normas estabelecidas pela legislação pertinente; e observar, ainda, a capacidade de execução dos serviços pelo prestador, os requisitos estabelecidos na Portaria nº 2567/16 e os limites e condições estabelecidos pela Lei Complementar nº 141/12, que trata da saúde pública e das transferências de recursos.

Bonilha salientou que, apesar de média e alta complexidade se inserirem na órbita da União e dos estados, caso o município seja gestor do teto MAC e, havendo necessidade de complementação, diante de comprovada demanda, considera-se possível que os municípios aportem complementação de recursos, utilizando-se dos instrumentos legais disponíveis e com as cautelas obrigatórias para que os recursos sejam aplicados em conformidade com as diretrizes dos planos nacional, estadual e municipais de saúde e com as normas do SUS.

O conselheiro afirmou que a entrega de recursos ao consórcio público pelos municípios somente poderá ocorrer mediante contrato de rateio, a ser formalizado em cada exercício financeiro de forma compatível com o orçamento dos entes consorciados, sendo defeso qualquer outro ajuste, nos termos do artigo 8º da Lei nº 11.107/05. Ele lembrou que é possível a formalização de contrato complementar regional com o prestador de serviços pelo município, quando gestor do teto MAC federal, utilizando-se da contrapartida dos demais municípios, a qual ocorrerá por meio de contrato de rateio celebrado com o consórcio de saúde.

Bonilha frisou que, além de aprovação junto aos conselhos municipais de saúde, de discussão na CIR e de pactuação na CIB, qualquer definição de valores a título de complementação deverá estar contemplada em lei específica que autorize a liberação dos recursos. Ele apontou que a complementação de valores só se justifica mediante a comprovação de que os recursos alocados são insuficientes para atender a demanda; deve ser formulada por instrumentos legais dentro das regras dos SUS; e os valores de complemento, na medida do possível, devem ser calculados com base nos valores de referência do SUS.

O conselheiro alertou que a utilização de valores superiores aos da tabela do SUS deve ser fundamentada, pois o o gestor precisa justificar a opção por valores mais altos com base em aspectos como a importância do serviço e a insuficiência dos valores estabelecidos na tabela; e os  consórcios intermunicipais de saúde devem observar as normas de direito financeiro aplicáveis ao setor público para fins de definição e implementação de novas despesas a serem rateadas, conforme disposto na Lei nº 11.107/05.

O relator ressaltou que a Portaria de Consolidação nº 6/17 atribuiu aos municípios a prerrogativa de normatização complementar relativa ao pagamento de prestadores de serviços assistenciais em seu território, inclusive quanto à alteração de valores de procedimentos, tendo a tabela nacional como referência mínima. Ele destacou que a complementação financeira deverá se dar por meio de recursos próprios do orçamento do município, sendo vedada a utilização de recursos federais para esta finalidade, nos termos da Portaria nº 1606/01 do MS.

Bonilha também entendeu que as prestações de contas de transferências voluntárias de recursos financeiros em âmbito estadual ou municipal deverão ser feitas por meio do SIT do TCE-PR; e que a utilização do sistema não desobriga o gestor de manter, por seus próprios meios, a fiscalização dos recursos que estejam sob sua responsabilidade. Ele também citou a possibilidade de se utilizar para fins de fiscalização dos recursos aplicados a prestação de contas pelos municípios consorciados o RDQA e o RAG, considerando que ambos os instrumentos contribuem para o rastreio e fiscalização dos recursos aplicados, considerando as informações obrigatórias previstas no artigo 36, I, II e III, da Lei Complementar nº 141/12.

O conselheiro explicou que o RDQA, elaborado a cada quatro meses, oferece uma visão mais imediata da execução dos recursos e das ações implementadas, enquanto o RAG apresenta uma análise anual mais ampla, possibilitando uma avaliação consolidada do uso dos recursos e dos resultados alcançados.

O relator advertiu que a Portaria nº 2905/22, que alterou a Portaria de Consolidação GM/MS nº 1/17, para dispor sobre as diretrizes e os aspectos operacionais aplicáveis aos consórcios públicos no âmbito do SUS, impõe, em seu artigo 101-E, que os consórcios de saúde, para fins de financiamento das ações e dos serviços de saúde por eles desenvolvidos, observem o Planejamento Regional Integrado estabelecido nas regiões e macrorregiões de saúde.

Finalmente, Bonilha afirmou que a atuação do consórcio deve ocorrer dentro dos limites geográficos dos municípios participantes, nos termos da Lei nº 11.107/05.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, por meio da Sessão Ordinária nº 12/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, realizada presencialmente em 16 de abril. A decisão está expressa no Acórdão nº 845/25 - Tribunal Pleno, disponibilizado em 25 de abril, na edição nº 3.430 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 8 de maio.

 

Serviço

Processo nº:	277092/23
Acórdão nº	845/25 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Secretaria de Estado da Saúde do Paraná
Relator:	Conselheiro Ivan Lelis Bonilha

 

Autor: Diretoria de Comunicação Social Fonte: TCE/PR