Consórcio público não pode instaurar a cobrança de tarifa aos entes não consorciados para adesão a suas atas de registro de preços, pois a Lei nº 14.133/21 (Lei de Licitações e Contratos) e o Decreto nº 11.462/23 não preveem essa exigência. Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Pinhalão (Norte Pioneiro).

Por meio da Consulta, o município questionou a possibilidade de consórcio instituir e cobrar tarifa pública, por meio de resolução, a ser paga pelos entes não consorciados para adesão às suas atas de registro de preços.

Instrução do processo

O Município de Pinhalão apresentou parecer jurídico, no qual afirmou entender irregular a exigência do pagamento de tarifa pública para a adesão a ata de registro de preços de consórcios públicos.

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR ressaltou que não é possível a instituição da cobrança de tarifa para adesão a atas de registro de preços de consórcio público, pois a Lei nº 14.133/21 não prevê tal possibilidade; a principiologia do Direito Administrativo e do próprio Sistema de Registro de Preços (SRP) não possibilitam essa exigência; e a jurisprudência dos Tribunais de Contas é em sentido contrário à instituição de tal tarifa.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou integralmente com a resposta sugerida pela CAIS; e reforçou que não é admissível o pagamento de tarifa por município para aderir a atas de registro de preços, pois essa cobrança é irregular.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O artigo 37 da Constituição Federal dispõe que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O inciso XXI desse artigo constitucional estabelece que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.  

O inciso XLV do artigo 6º da Lei nº 14.133/21 define Sistema de Registro de Preços como o conjunto de procedimentos para a realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, contratação de obras e aquisição e locação de bens para contratações futuras.

O inciso XLVI desse mesmo artigo considera como Ata de Registro de Preços o documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas.

O inciso seguinte (XLVII) classifica como órgão ou entidade gerenciadora o órgão ou entidade da administração pública responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e pelo gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente.

O inciso XLVIII do artigo 6º da Lei de Licitações e Contratos conceitua como órgão ou entidade participante o órgão ou entidade da administração pública que participa dos procedimentos iniciais da contratação para registro de preços e integra a ata de registro de preços.

O inciso seguinte (XLIX) define órgão ou entidade não participante como o órgão ou entidade da administração pública que não participa dos procedimentos iniciais da licitação para registro de preços e não integra a ata de registro de preços.

O inciso L da Lei nº 14.133/21 define a comissão de contratação: conjunto de agentes públicos indicados pela administração, em caráter permanente ou especial, com a função de receber, examinar e julgar documentos relativos às licitações e aos procedimentos auxiliares.

O artigo 28 da Lei de Licitações dispõe que são modalidades de licitação o pregão, a concorrência, o concurso, o leilão e o diálogo competitivo. O parágrafo 1º desse artigo fixa que, além dessas modalidades, a administração pode servir-se dos procedimentos auxiliares previstos no artigo 78 dessa lei; e o parágrafo seguinte (2º), que é vedada a criação de outras modalidades de licitação ou, ainda, a combinação das modalidades previstas em lei.

O artigo 78 da Lei nº 14.133/21 estabelece que são procedimentos auxiliares das licitações e das contratações regidas por essa lei o credenciamento, a pré-qualificação, o procedimento de manifestação de interesse, o sistema de registro de preços e o registro cadastral. O parágrafo 1º desse artigo fixa que os procedimentos auxiliares obedecerão a critérios claros e objetivos definidos em regulamento; e o parágrafo seguinte (2º), que o julgamento que decorrer dos dois primeiros procedimentos auxiliares elencados seguirá o mesmo procedimento das licitações.

O inciso III do artigo 82 da Lei nº 14.133/21 expressa que o edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais dessa lei e deverá dispor sobre a possibilidade de prever preços diferentes quando o objeto for realizado ou entregue em locais diferentes, em razão da forma e do local de acondicionamento, quando admitida cotação variável em razão do tamanho do lote, ou por outros motivos justificados no processo.

O parágrafo 6º desse artigo dispõe que o sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.

O artigo 83 da Lei de Licitações dispõe que a existência de preços registrados implicará compromisso de fornecimento nas condições estabelecidas, mas não obrigará a administração a contratar, facultada a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, desde que devidamente motivada.

O artigo seguinte (84) fixa que o prazo de vigência da ata de registro de preços será de um ano e poderá ser prorrogado, por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso. O parágrafo único desse artigo prevê que o contrato decorrente da ata de registro de preços terá sua vigência estabelecida em conformidade com as disposições nela contidas.

O artigo 85 da Lei nº 14.133/21 estabelece que a administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos os requisitos de existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional; e de necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.

O artigo 86 da Lei de Licitações e Contratos estabelece que o órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do processo licitatório, para fins de registro de preços, realizar procedimento público de intenção de registro de preços para, nos termos de regulamento, possibilitar, pelo prazo mínimo de oito dias úteis, a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação.

O parágrafo 2º desse artigo fixa que, se não participarem do procedimento previsto no  artigo, os órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes, observados os requisitos de apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público; de demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os valores praticados pelo mercado; e de prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e do fornecedor.

O parágrafo seguinte (3º) expressa que a faculdade conferida pelo parágrafo 2º estará limitada a órgãos e entidades da administração pública federal, estadual, distrital e municipal que, na condição de não participantes, desejarem aderir à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora federal, estadual ou distrital.

O inciso II do parágrafo 3° do artigo 86 da Lei de Licitações fixa que a faculdade de aderir à ata de registro de preços na condição de não participante poderá ser exercida por órgãos e entidades da administração pública municipal, relativamente à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora municipal, desde que o sistema de registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação.

O parágrafo 4º do artigo 86 da Lei 14.133/21 dispõe que as aquisições ou as contratações adicionais não poderão exceder, por órgão ou entidade, a 50% dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e para os órgãos participantes.

O parágrafo 5º estabelece que o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem.

O Decreto nº 11.462/23 regulamenta os artigos 82 a 86 da Lei 14.133/21, para dispor sobre o SRP para a contratação de bens e serviços, inclusive obras e serviços de engenharia, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

O artigo 31 desse decreto dispõe que, durante a vigência da ata, os órgãos e as entidades da administração pública federal, estadual, distrital e municipal que não participaram do procedimento de Intenção de Registro de Preços (IRP) poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes, observados os seguintes requisitos: apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações de provável desabastecimento ou de descontinuidade de serviço público; demonstração da compatibilidade dos valores registrados com os valores praticados pelo mercado, na forma prevista no artigo 23 da Lei 14.133/21; e consulta e aceitação prévias do órgão ou da entidade gerenciadora e do fornecedor.

O Decreto Estadual nº 7.303/21 regulamenta o SRP no âmbito do Estado do Paraná. O artigo 1º desse decreto fixa que o SRP para aquisição de bens ou contratação de obras ou serviços pelos órgãos da administração estadual direta, fundos especiais, autarquias e fundações públicas instituídas pelo Estado do Paraná obedecerá ao disposto no Decreto.

O parágrafo único do artigo 1º do Decreto Estadual 7.303/21 expressa que os poderes Legislativo e Judiciário, o Tribunal de Contas, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Estado do Paraná poderão ser órgãos participantes ou aderentes ao SRP promovido pelo Poder Executivo.

O artigo 1º da Lei nº 11.107/2005 expressa que essa lei dispõe sobre normas gerais para a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum. O artigo seguinte (2º) fixa que os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da federação que se consorciarem, observados os limites constitucionais.

O parágrafo 2º do artigo 2º da Lei 11.107/05 dispõe que os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado.

O inciso I do artigo 4º da Lei 11.107/05 estabelece que são cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio.

O Decreto nº 6.017/07 regulamenta a Lei 11.107/05, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. O artigo 19 desse decreto expressa que "os consórcios públicos, se constituídos para tal fim, podem realizar licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados".

O Acórdão nº 1105/14 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 211458/12) dispõe que órgãos e entidades da administração pública estadual podem aderir a atas de registro de preços, desde que tal possibilidade conste do respectivo edital de licitação. 

O Acórdão nº 1624/20 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 821513/16) expressa que consórcios públicos podem realizar licitação compartilhada ou efetuar "carona" em certame, com a utilização das modalidades concorrência, tomada de preços e convite; e seus tipos previstos em lei. O procedimento licitatório pode ser executado na forma presencial ou na eletrônica, exclusivamente para o pregão e o Regime Diferenciado de Contratação (RDC).

A decisão expressa que, em relação ao SRP, a participação de entes consorciados pode ocorrer antes da realização da licitação – licitação compartilhada –, com o encaminhamento ao consórcio, ainda na fase de planejamento do certame, das especificações do objeto e da futura ata de registro de preços. No SRP, o consórcio também pode participar depois da realização da licitação – “carona” –, caso o registro tenha sido realizado sob o RDC, já que é admitida pela legislação a adesão posterior à efetuação da ata.

De acordo com esse acórdão, que tem força normativa, os participantes não estão obrigados a contratar o objeto licitado, mesmo após a homologação do resultado da licitação compartilhada. Mas, caso queiram contratar, os consórcios são responsáveis pela celebração dos respectivos contratos e pelo envio dos dados relativos à contratação e à execução do objeto ao Sistema de Informações Municipais - Acompanhamento Mensal (SIM-AM) do TCE-PR, salvo disposição contrária expressa em norma do Tribunal.

Outra disposição do Acórdão nº 1624/20 - Tribunal Pleno do TCE-PR é que o consórcio público também pode participar apenas como órgão gerenciador da licitação, pois a legislação atribui ao consorciado a competência pela celebração de contratos derivados das licitações promovidas pelo consórcio.

Além disso, esse acórdão fixa que os consórcios podem participar em licitação compartilhada de entes públicos integrantes da administração indireta dos municípios consorciados, conforme previsão normativa; e realizar essa forma de licitação para a contratação referente a quaisquer objetos.

O Acórdão nº 571/22 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 407614/21), também com força normativa, fixa que os consórcios públicos somente podem realizar licitações compartilhadas se houver expressa previsão para tanto nos seus atos constitutivos. Portanto, não é admitida para esse fim a interpretação subjetiva e implícita em relação à expressão "se constituídos para tal fim" constante no artigo 19 do Decreto nº 6.017/07, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos.

Outro acórdão com força normativa do TCE-PR, o Acórdão nº 1669/23 - Tribunal Pleno (Consulta nº 731105/22), afirma que é possível a realização de licitação compartilhada por consórcio público, de acordo com as disposições da Lei de Licitações, desde que haja expressa previsão em seu ato constitutivo. Nesse caso, o consórcio pode atuar apenas como órgão gerenciador, com amparo técnico e logístico para os seus consorciados, responsabilizando-se pela condução e gerenciamento dos procedimentos licitatórios, cabendo aos entes consorciados a celebração dos contratos deles decorrentes.

Outro acórdão do TCE-PR em relação ao tema em questão – Acórdão nº 3888/24 - Tribunal Pleno (Consulta nº 145072/23) – dispõe que o Plano de Contratações Anual (PCA) elaborado por consórcio público deve contemplar a previsão de possibilidade de realização de licitações compartilhadas. Eventuais licitações que não estejam contempladas nesse plano devem ser objeto de específica e detalhada motivação, apta a justificar a excepcionalidade da contratação em face do planejamento da entidade.

O acórdão orienta que os consórcios públicos podem realizar licitações compartilhadas mediante quaisquer das modalidades e critérios de julgamento previstos na Lei 14.133/21, observadas as particularidades da modalidade escolhida.

Finalmente, o acórdão expressa que é possível que consórcios não participantes da licitação façam posterior adesão a ata de registro de preços, com fundamento nas disposições do artigo 86, parágrafo 3°, inciso II, da Lei 14.133/21 e da Lei 11.107/05. Nesse caso, adesão e “carona” podem ser lidos como sinônimos.

O Acórdão nº 1572/22 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 572577/21) dispõe que é possível a adesão por parte dos órgãos e entidades municipais do Estado do Paraná a atas de registro de preços da administração pública estadual, desde que ela seja autorizada por ato normativo regulamentar estadual e sejam observadas as disposições do artigo 86 da Lei 14.133/21.

A possibilidade decorre das novas disposições da Lei 14.133/21 em relação à sistemática do registro de preços e à possibilidade de sua formatação pelos entes federativos; além da faculdade que o governador tem de pormenorizar, via poder regulamentar, nova modelagem do SRP.

Vale lembrar que, em primeira análise, em razão da atual vigência do Decreto Estadual nº 7.303/21, não seria possível a adesão de forma ampla às atas de registro de preços da administração pública estadual pelos órgãos e entidades municipais do Estado do Paraná.

O Acórdão nº 248/26 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 253999/25) estabelece que, caso formalmente contemplados no planejamento da contratação e na ata de registro de preços consolidada em licitação promovida e gerida por consórcio público, mediante a prévia definição dos quantitativos almejados e a comprovação de disponibilidade orçamentária, os entes consorciados podem realizar a contratação diretamente com o fornecedor, sem a necessidade de instauração de nova fase preparatória do processo de licitação ou do procedimento auxiliar.

Esse acórdão reforça que, conforme definido pelo TCE-PR em respostas a consultas sobre licitação compartilhada conduzida e gerenciada por consórcio público, por meio dos acórdãos nº 1669/23 e nº 3888/24, ambos do Tribunal Pleno, compete aos entes consorciados a formalização de instrumentos contratuais autônomos.

A decisão com força normativa do TCE-PR mais recente sobre o tema – Acórdão nº 392/26 - Tribunal Pleno (Consultas nº 329553/25, nº 636432/23 e nº 817488/23) – fixa que a vigência da ata de registro de preços pode ser prorrogada, conforme disposição do artigo 84 da Lei 14.133/21, em relação ao quantitativo eventualmente remanescente ou à totalidade do objeto inicialmente previsto na ata, desde que essa possibilidade conste expressamente no edital de licitação e na própria ata.

Segundo esse acórdão, a prorrogação deve ser exercida dentro do prazo de vigência original da ata, ou seja, antes de expirado seu prazo ou esgotado seu objeto, o que ocorrer antes; vir acompanhada da demonstração da manutenção do preço vantajoso; e ser previamente abordada pelo gestor responsável no PCA da entidade.

Os entes públicos podem realizar a regulamentação da Lei 14.133/21 por meio de decreto do Poder Executivo, com a finalidade de traçar critérios e exigências específicas de forma complementar.

Ainda conforme esse acórdão, aos contratos decorrentes da ata de registo de preços são plenamente aplicáveis as disposições do “Capítulo VII – Da alteração dos contratos e dos preços” da Lei 14.133/21, inclusive as do artigo 125, sejam eles oriundos de modalidade licitatória ou de procedimentos auxiliares.

No julgamento do Processo nº 24100943-1, o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE) firmou o entendimento de que é inadmissível a cobrança de preço público pela adesão a ata de registro de preços gerenciada por consórcio público, pois o artigo 31 do Decreto nº 11.462/23 não condiciona a adesão de ente participante ou não participante – “carona” – à realização de qualquer pagamento.

Nessa ocasião, o TCE-PE também ressaltou que a impossibilidade de cobrança, decorrente da ausência de respaldo legal, alcança tanto os entes consorciados, os quais já transferem recursos para o custeio das despesas da entidade por meio do contrato de rateio, quanto os não consorciados, por sua incompatibilidade com o princípio federativo da cooperação.

No mesmo sentido foi a decisão cautelar do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) no Processo nº 1192213. “Considerando a irregularidade da cobrança de valor sobre as contratações decorrentes de adesão de ‘caronas’ a atas de registro de preços celebradas por consórcio intermunicipal, em especial por não encontrar respaldo principiológico, legal ou jurisprudencial, entendo, em sede de juízo sumário e não-exauriente, que se faz necessário, neste momento, o exercício do poder constitucional fiscalizatório deste Tribunal, insculpido no artigo 71 da Constituição da República, com vistas a proferir decisão cautelar para a cessação de potenciais consequências danosas decorrentes do certame sob exame”, afirmou o relator.

Assim, por meio da medida cautelar, o TCE-MG determinou a suspensão das cláusulas que estabeleciam cobrança percentual sobre novas adesões “caronas” nas atas de registro de preços números 25/2024, 19/2024, 20/2024, 26/2024, 21/2024, 23/2024 e 24/2024, bem como em outras que porventura estivessem vigentes e previssem a referida cobrança, até que fosse resolvido o mérito do processo de Representação em questão, sob pena de anulação e aplicação de sanção pecuniária.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Ivan Bonilha, acompanhou as manifestações uniformes da unidade técnica e do órgão ministerial para concluir que a resposta ao questionamento da Consulta deveria ser negativa. Preliminarmente, Bonilha explicou que o SRP é um procedimento auxiliar das licitações, voltado à formação de registro formal de fornecedores e preços para futuras contratações, de acordo com a necessidade da administração pública.

O conselheiro esclareceu que, mediante procedimento licitatório nas modalidades concorrência ou pregão, formaliza-se a ata de registro de preços, documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, permitindo, durante sua vigência, a contratação posterior sem a necessidade de novos certames para o mesmo objeto.

O relator lembrou a Lei 14.133/21 admite a possibilidade de adesão à ata de registro de preços por órgãos ou entidades não participantes em seu artigo 86, observando-se requisitos específicos regulamentados pelo Decreto 11.462/23.

Bonilha enfatizou que o Decreto 11.462/23, ao regulamentar os dispositivos legais referentes ao SRP, detalha essas exigências e as restringe à justificativa da vantagem da adesão, à demonstração da compatibilidade dos preços registrados com os praticados no mercado e à anuência prévia do órgão gerenciador e do fornecedor registrado.

Assim, o conselheiro concluiu que não há previsão normativa que contemple a exigência de qualquer contrapartida financeira como condição para adesão. Ele mencionou o parecer do MPC-PR, no qual está expresso que “não se fala de lacuna normativa passível de integração; muito pelo contrário, o legislador delimitou claramente o regime jurídico da adesão, inexistindo, portanto, qualquer espaço para a criação, por ato infralegal ou resolução de consórcio público, de condicionante financeira não prevista em lei”.

Portanto, o relator salientou que a pretensão de instituir tarifa pública como condição para adesão à ata de registro de preços constitui inovação no regime jurídico estabelecido, o que não se admite, diante do princípio da legalidade.

Além disso, Bonilha relatou que a situação questionada não se enquadra na previsão da Lei 11.107/05, que permite aos consórcios públicos exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados, pois a hipótese não configura prestação de serviço específico nem utilização de bem público.

Finalmente, o conselheiro destacou trechos da instrução da CAIS nos quais foram transcritas decisões de outros Tribunais de Contas em relação à matéria, que convergem no sentido de firmar a jurisprudência quanto à impossibilidade de cobrança de tarifa para adesão a atas de registro de preços.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão Ordinária nº 21/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, realizada presencialmente em 1º de julho. O Acórdão nº 1586/26 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 9 de julho, na edição nº 3.710 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 20 de julho.

Serviço

Processo nº:	500643/25
Acórdão nº	1586/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Município de Pinhalão
Relator:	Conselheiro Ivan Lelis Bonilha