TCE-PR esclarece critérios para recurso ser computado em índice constitucional da Saúde

Jurisprudência13 de agosto de 2024 - 11:00

Os recursos movimentados por fundo de saúde que sejam dispendidos de maneira compatível, especialmente, com as prescrições dos artigos 2º, 3º e 4º da Lei Complementar (LC) n° 141/12 podem ser classificados como ação e serviço público de saúde para os fins do disposto no artigo 6º da LC nº 141/12; e, assim, serem computados no índice constitucional referente à aplicação mínima na área da saúde.

Para tanto, é imprescindível que a movimentação de recursos do fundo de saúde pela unidade descentralizada, por meio do Regime de Execução Orçamentária Descentralizada (REOD) e mediante a celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres, observe efetivamente o nível de detalhamento requerido pelo Decreto Estadual nº 11.180/22 na formalização do Termo de Execução Descentralizada (TED).

Além disso, é necessário que conste no instrumento de formalização do ajuste entre a unidade descentralizada e a tomadora de recursos parceira a descrição clara e objetiva das atribuições de cada pasta e as especificações pormenorizadas das ações de saúde que serão custeadas com recursos oriundos do fundo de saúde.

Essa é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pela Secretaria de Estado da Saúde do Paraná (Sesa-PR), por meio da qual questionou sobre a possibilidade de os repasses efetuados por aquela pasta a outras secretarias por meio de REOD fossem computados no índice constitucional de 12% de gastos em ações e serviços de saúde.

 

Instrução do processo

Em seu parecer, a Procuradoria-Geral do Estado do Paraná afirmou que, para que seja possível que os valores repassados sejam computados no índice constitucional de 12% como gastos de saúde, é necessário que sejam observados os artigos 2º, 3º e 4º da LC nº 141/12 e que seja firmado Termo de Colaboração entre a secretaria da saúde e o tomador de recursos.

A Primeira Inspetoria de Controle Externo (1ª ICE) ressaltou que, para a classificação como ação e serviço público de saúde, é necessário, no caso de repasses de recursos por REOD, que sejam definidas claramente as atribuições de cada pasta e a especificação de cada uma das ações que serão custeadas com os recursos da saúde.

A unidade de fiscalização também destacou a necessidade de que seja firmado um Termo de Colaboração entre a Secretaria de Saúde e a pasta recebedora dos recursos; e que seja realizada a prestação de contas ao TCE-PR em relação aos repasses efetuados.

 

Legislação e jurisprudência

O inciso III do artigo 35 da CF/88 expressa que o estado não intervirá em seus municípios, nem a União nos municípios localizados em Território Federal, exceto quando não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. 

O artigo 198 do texto constitucional dispõe que as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: descentralização, com direção única em cada esfera de governo; atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; e participação da comunidade.

O parágrafo 2º desse artigo estabelece que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre, no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15%; no caso dos estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 155 e 156-A e dos recursos de que tratam os artigos 157 e 159, I, "a", e II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos municípios; e, no caso dos municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 156 e 156-A e dos recursos de que tratam os artigos 158 e 159, I, "b", e parágrafo 3º.

O parágrafo 3º do artigo 198 da CF/88 fixa que lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá os percentuais de que tratam os incisos II e III do parágrafo 2º. 

A LC nº 141/12 é a norma que regulamenta o financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS). O artigo 2º dessa lei expressa que, para fins de apuração da aplicação dos recursos mínimos estabelecidos na lei complementar, considerar-se-ão como despesas com ações e serviços públicos de saúde aquelas voltadas para a promoção, proteção e recuperação da saúde que atendam, simultaneamente, aos princípios estatuídos no artigo 7^o da Lei n^o 8.080/90, e a diretrizes específicas.

Essas diretrizes são que as despesas devem ser destinadas às ações e serviços públicos de saúde de acesso universal, igualitário e gratuito; estar em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Saúde de cada ente da federação; e ser de responsabilidade específica do setor da saúde, não se aplicando a despesas relacionadas a outras políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que incidentes sobre as condições de saúde da população.

O parágrafo único desse artigo dispõe que, além de atender aos critérios estabelecidos, as despesas com ações e serviços públicos de saúde realizadas pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios deverão ser financiadas com recursos movimentados por meio dos respectivos fundos de saúde. 

O artigo 3º da LC nº 141/12 estabelece que, observadas as disposições do artigo 200 da Constituição Federal, do artigo 6º da Lei nº 8.080/90, e do artigo da lei complementar, para efeito da apuração da aplicação dos recursos mínimos estabelecidos, serão consideradas despesas com ações e serviços públicos de saúde as referentes à  vigilância em saúde, incluindo a epidemiológica e a sanitária; à atenção integral e universal à saúde em todos os níveis de complexidade, incluindo assistência terapêutica e recuperação de deficiências nutricionais; à capacitação do pessoal de saúde do SUS; ao desenvolvimento científico e tecnológico e controle de qualidade promovidos por instituições do SUS; à produção, aquisição e distribuição de insumos específicos dos serviços de saúde do SUS, tais como: imunobiológicos, sangue e hemoderivados, medicamentos e equipamentos médico-odontológicos; e ao saneamento básico de domicílios ou de pequenas comunidades, desde que seja aprovado pelo Conselho de Saúde do ente da Federação financiador da ação e esteja de acordo com as diretrizes das demais determinações previstas na lei complementar.

Também serão consideradas despesas com ações e serviços públicos de saúde as referentes ao saneamento básico dos distritos sanitários especiais indígenas e de comunidades remanescentes de quilombos; ao  manejo ambiental vinculado diretamente ao controle de vetores de doenças; ao investimento na rede física do SUS, incluindo a execução de obras de recuperação, reforma, ampliação e construção de estabelecimentos públicos de saúde; à remuneração do pessoal ativo da área de saúde em atividade nas ações de que trata este artigo, incluindo os encargos sociais; às ações de apoio administrativo realizadas pelas instituições públicas do SUS e imprescindíveis à execução das ações e serviços públicos de saúde; e à gestão do sistema público de saúde e operação de unidades prestadoras de serviços públicos de saúde. 

O artigo seguinte (4º) fixa que não constituirão despesas com ações e serviços públicos de saúde, para fins de apuração dos percentuais mínimos de que trata a lei complementar, aquelas decorrentes de pagamento de aposentadorias e pensões, inclusive dos servidores da saúde; pessoal ativo da área de saúde quando em atividade alheia à referida área; assistência à saúde que não atenda ao princípio de acesso universal; merenda escolar e outros programas de alimentação, ainda que executados em unidades do SUS, ressalvando-se o disposto no inciso II do artigo 3º; e saneamento básico, inclusive quanto às ações financiadas e mantidas com recursos provenientes de taxas, tarifas ou preços públicos instituídos para essa finalidade.

Também não constituirão despesas com ações e serviços públicos de saúde limpeza urbana e remoção de resíduos; preservação e correção do meio ambiente, realizadas pelos órgãos de meio ambiente dos entes da federação ou por entidades não governamentais; ações de assistência social;  obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede de saúde; e ações e serviços públicos de saúde custeados com recursos distintos dos especificados na base de cálculo definida nesta lei complementar ou vinculados a fundos específicos distintos daqueles da saúde. 

O artigo 6º da LC nº 141/12 dispõe que os estados e o Distrito Federal aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 12% da arrecadação dos impostos a que se refere o artigo 155 e dos recursos de que tratam o artigo 157, alínea "a" do inciso I e o inciso II do artigo 159, todos da Constituição Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos municípios.

O artigo 1º do Decreto Estadual nº 11.180/22 estabelece que esse decreto dispõe sobre o REOD no âmbito dos orçamentos fiscal e da seguridade social do Estado do Paraná, com vista à execução de ações de interesse recíproco de órgãos, fundos e entidades da administração pública estadual.

O parágrafo 1º desse artigo fixa que a descentralização de créditos orçamentários de que trata o decreto configura delegação de competência para a unidade descentralizada promover a execução de ações previstas no orçamento da unidade descentralizadora, conforme TED ou Termo de Ressarcimento de Despesa (TRD).

O artigo 1º do Decreto Estadual nº 11.180/22 expressa que a descentralização de créditos orçamentários de que trata o decreto será motivada e terá como finalidades a execução de ações orçamentárias de interesse recíproco, em regime de colaboração mútua - inciso I - e o ressarcimento de despesas - inciso II.

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que a descentralização de crédito de que trata o inciso I do artigo será realizada por meio da celebração de TED; e a do inciso II, por meio de TRD, não sendo exigível a formalização de convênio, ajuste ou acordo adicional entre os partícipes.

 

Decisão

O relator do processo, conselheiro Augustinho Zucchi, lembrou que as despesas com ações e serviços públicos de saúde realizadas pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios deverão ser financiadas com recursos movimentados por meio dos respectivos fundos de saúde.

Zucchi frisou que o fato de determinada despesa integrar as atribuições do SUS não garante, por si só, a sua contabilização no rol das ações e serviços públicos de saúde para os fins da LC n° 141/12, pois a classificação requer, especialmente, a plena observância das disposições dos artigos 2º, 3º e 4º da LC nº 141/12.

O conselheiro ressaltou que a definição dos gastos a serem computados, ou não, no índice de 12% previsto no artigo 6º da LC nº 141/12 não diz respeito apenas à aplicação de conceitos teóricos, mas também a questões de ordem prática; e, por isso, é necessária a correta e precisa identificação das despesas realizadas.

O relator destacou que o REOD, regulamentado pelo Decreto Estadual nº 11.180/22, constitui mecanismo de execução de ações de interesse recíproco de órgãos, fundos e entidades da administração e estadual, contribuindo para a racionalização na aplicação de recursos e pressupondo o planejamento da atuação estatal de maneira coordenada e colaborativa.

Zucchi salientou que Decreto Estadual nº 11.180/20227 explica que a descentralização, que constitui delegação de competência para a unidade descentralizada promover a execução de ações previstas no orçamento da unidade descentralizadora, deve ser motivada e formalizada mediante celebração de TED ou TRD.

O conselheiro lembrou que a contratação de particulares e a execução descentralizada não afasta a necessidade de cumprimento dos atos normativos que versam sobre os respectivos instrumentos jurídicos de contratação ou de execução descentralizada. Ele reforçou que a opção pela execução de programas, de projetos e atividades mediante REOD não desconfigura a natureza das despesas e a competência da unidade descentralizadora.

Finalmente, o relator afirmou que as formalidades prescritas pelo Decreto Estadual nº 11.180/2022 para fins de formalização do TED são compatíveis com as exigidas em alguns regimes jurídicos que regulam a transferência de recursos públicos mediante convênios, termos, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres. Como exemplo, ele citou a Lei Federal nº 13.019/14, a Lei Federal nº 9.790/99, a Lei Federal nº 9.637/98 e a Resolução nº 28/2011 do TCE-PR, que dispõe sobre a formalização, a execução, a fiscalização e a prestação de contas das transferências de recursos financeiros e demais repasses no âmbito estadual e municipal.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, por meio da Sessão de Plenário Virtual nº 13/24 do Tribunal Pleno, concluída em 18 de julho. O Acórdão nº 2141/24, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 30 de julho, na edição nº 3.261 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 8 de agosto.

 

Serviço

Processo nº:	771364/23
Acórdão nº	2141/24 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Secretaria de Estado da Saúde
Relator:	Conselheiro Augustinho Zucchi

 

Autor: Diretoria de Comunicação Social Fonte: TCE/PR