TCE mantém determinação de que Estado do Paraná não ceda direitos creditórios

Estadual23 de julho de 2018 - 14:00

O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) manteve integralmente e tornou definitiva a determinação para que o governador, o secretário de Estado da Fazenda e os gestores da Companhia Paranaense de Securitização (PRSec) não realizem operações de cessão de direitos creditórios. A decisão foi tomada no processo de Monitoramento instaurado para acompanhar o cumprimento da Determinação nº 16 do Acórdão de Parecer Prévio nº 223/2016 do Tribunal Pleno, referente à prestação de contas de 2015 do governo estadual.

A determinação teve como fundamento a falta de conformidade das operações de cessão de direitos creditórios do Estado do Paraná com a legislação que rege as operações de crédito - artigo 32 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) e  Resolução nº 43 do Senado Federal -; a afronta às regras de repartições e vinculações das receitas tributárias - artigos 158, III e IV, 167, IV, e 212 da Constituição Federal (CF/88) -; e a falta de transparência quanto aos custos envolvidos, ao impacto sobre gestões futuras, aos ganhos dos investidores e à forma de aplicação do produto a ser obtido - artigo 1º, parágrafo 1º, da LRF e artigo 37 da CF/88.

O governo estadual apresentou defesa no processo de Monitoramento, na qual manifestou a pretensão de realizar operação de securitização de recebíveis, que consiste na emissão de debêntures com garantia real em direitos creditórios. O Estado do Paraná cederia o fluxo financeiro desses direitos à PRSec e receberia, em troca, o dinheiro correspondente às debêntures seniores e debêntures subordinadas alienadas no mercado, nessa ordem, à medida em que os contribuintes realizarem os pagamentos.

A debênture é um título de dívida que gera um direito de crédito ao investidor, que terá direito a receber de volta o valor investido (principal) por meio de remuneração do emissor - geralmente, juros -, periodicamente ou na data do vencimento do título. No Brasil, as debêntures constituem uma das formas mais antigas de captação de recursos por meio de títulos, uma alternativa aos financiamentos bancários.

 

Instrução do processo

A Primeira Inspetoria de Controle Externo (1ª ICE) do TCE-PR, responsável pela instrução do processo, afirmou que a Determinação nº 16 do Acórdão de Parecer Prévio nº 223/2016 do Tribunal Pleno deveria ser integralmente mantida, para que a operação pretendida pela PRSec fosse definitivamente vedada. Isso porque a operação caracteriza alienação de crédito tributário e vinculação de receita tributária, além de configurar uma operação de crédito que acarreta custos ao Estado para a manutenção de empresa dependente e para o controle e a administração do crédito tributário.

 

Custos e riscos

O Estado do Paraná é o detentor da quase integralidade do capital social da PRSec (99,99%), que não possui fonte de receita própria, o que configura essa sociedade de economia mista como uma empresa estatal dependente. Portanto, o Estado teria que transferir parte do produto da arrecadação de tributos à PRSec, assumindo um compromisso financeiro que teria como contrapartida o recebimento dos recursos correspondentes às debêntures seniores emitidas.

 Assim, o Estado seria o garantidor dos valores investidos pelos debenturistas seniores; e uma vez pagos os valores devidos a esses investidores, todo inadimplemento seria suportado única e exclusivamente pelo próprio Estado, que seria o debenturista subordinado. Além disso, o Estado, na condição de acionista da PRSec, poderia ser condenado ao pagamento das debêntures seniores eventualmente inadimplidas.

Portanto, o Estado arcaria não somente com o custo da remuneração do capital, mas também com os custos operacionais da PRSec, que não tem fontes de recursos para custear todos os gastos necessários para sua operação e manutenção; e teria, ainda, que suportar os custos dos serviços de cobrança e arrecadação dos tributos, dos serviços de contabilidade e da atuação da Procuradoria-Geral do Estado para cobrança dos créditos originadores, nos termos do artigo 27, III, da Lei nº 18.468/2015.

Assim, tanto os riscos como os custos da securitização acabariam sendo assumidos pelo Estado.

 

Operação de crédito

A 1ª ICE confirmou que a operação de securitização de recebíveis efetivamente caracteriza operação de crédito, pois consiste na emissão de títulos para comercialização no mercado, com lastro em contas a receber, tendo como fonte de pagamento o fluxo de caixa dessas contas.

O artigo 29, III, da LRF conceitua a operação de crédito de forma ampla, englobando todo e qualquer compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, recebimento antecipado de valores, dentre outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. Portanto, a emissão de debêntures se enquadra na definição legal de operação de crédito.

Assim, a operação pretendida entra em conflito com a Resolução nº 17/2015 do Senado Federal - nova redação do artigo 5º, VII, da Resolução nº 43/2001 -, que veda a cessão dos direitos creditórios da dívida ativa com assunção de compromisso financeiro que possa ser caracterizado como operação de crédito, nos termos da LRF.

A 1ª ICE demonstrou, ainda, que o fluxo proposto para a securitização corresponderia ao de uma operação de crédito também sob o ponto de vista contábil. Isso porque a cessão dos direitos creditórios à PRSec seria registrada em conta redutora do Ativo Não Circulante do Estado; e, de acordo com o Manual de Contabilidade Societária, quando existem recebíveis já contabilizados, a contrapartida da conta que representará o instrumento financeiro criado será a própria carteira de recebíveis.

Assim, essa carteira constaria na conta em que são registrados os recebíveis reconhecidos no Balanço Patrimonial do Estado do Paraná, sem que exista um lançamento para a criação ou transformação do "direito a receber" em instrumento financeiro.

 

Dívida ativa tributária

Como o crédito tributário é inalienável, o fluxo de caixa não pode ser vendido, pois ele não pode ser dissociado da titularidade do crédito, o que resultaria na transformação do crédito tributário em um ativo financeiro para negociação. Além disso, o Estado estaria assumindo uma obrigação similar à de uma operação de crédito ao alienar o direito ao recebimento do valor e, ao mesmo tempo, continuar como titular do crédito e da correspondente prerrogativa de cobrança.

 

Vinculação da receita tributária

A destinação dos recursos ainda seria vedada devido à vinculação da receita tributária. Isso porque a securitização de ativos somente poderia envolver a vinculação da receita de impostos, em tese, se fosse enquadrada como operação de crédito por antecipação de receita, nos termos o artigo 167, IV, da CF/88.

No entanto, considerando que os valores antecipados por meio da alienação das debêntures seniores são destinados a investimentos em obras de infraestrutura e logística, o produto da arrecadação de tributos acabaria diretamente vinculado à PRSec e, indiretamente, a despesas de capital, o que não é permitido.

 

Incompatibilidade com a legislação

Soma-se aos impedimentos anteriores a incompatibilidade dos recebíveis que se pretende utilizar no início da operação, originários de Imposto Sobre Comercialização de Mercadorias e Serviços (ICMS) do Programa Paraná Competitivo, com o Convênio do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) ICMS nº 104/2002 e o Código Tributário Nacional (CTN). 

O Programa Paraná Competitivo, nos termos do Decreto Estadual nº 6434/2017, concede incentivos fiscais consistentes em parcelamento do ICMS incremental; diferimento do ICMS nas aquisições de energia elétrica e de gás natural; e transferência de créditos de ICMS. Porém, tanto o parcelamento quanto a moratória devem ser concedidos por meio de lei - artigos 153 e 155-A do CTN -, o que não ocorreu no programa; e os incentivos concedidos configuram tecnicamente "moratória parcelada" e não o "parcelamento" de que trata o artigo 155-A do CTN. 

Além disso, a cláusula 1ª do Convênio Confaz ICMS nº 104/2002 somente autoriza a cessão do produto do pagamento das prestações dos contribuintes do ICMS que sejam objeto de parcelamento judicial ou extrajudicial; ou seja, de créditos vencidos, sobre os quais incidem juros e encargos.

 

Decisão

Ao fundamentar o seu voto, o relator do processo, conselheiro Ivens Linhares, levou em consideração, para manter a determinação e torná-la definitiva, os custos e riscos da securitização para o Estado, a caracterização de operação de crédito, a impossibilidade de alienação da titularidade da dívida ativa tributária, a vinculação da receita tributária e a incompatibilidade com a legislação tributária.

Os conselheiros acompanharam, por maioria absoluta, o voto do relator, na sessão do Tribunal Pleno de 14 de junho. Os prazos para recursos passaram a contar a partir do primeiro dia útil seguinte à publicação do Acórdão nº 1580/18 - Tribunal Pleno, na edição nº 1.853 do Diário Eletrônico do TCE-PR, veiculada em 27 de junho.

 

Serviço

Processo nº:	980387/16
Acórdão nº	1580/18 - Tribunal Pleno
Assunto:	Relatório de Monitoramento
Entidade:	Estado do Paraná
Interessados:	Companhia Paranaense de Securitização e outros
Relator:	Conselheiro Ivens Zschoerper Linhares

 

 

Autor: Diretoria de Comunicação Social Fonte: TCE/PR