Consulta: formação de preço máximo em licitação deve ter pesquisa criteriosa

Institucional28 de julho de 2020 - 11:00

A definição de quais e de quantas fontes serão consultadas para a formação do preço máximo de uma licitação deve levar em consideração as peculiaridades do objeto a ser contratado, do ponto de vista qualitativo e quantitativo. Também devem ser consideradas, quando relevantes, as condições gerais do negócio a ser firmado, como forma e prazo de pagamento, local e condições de entrega dos bens ou da prestação dos serviços; e outros fatores que possam interferir no valor da contratação.

Sempre que houver diferenças sensíveis entre as fontes pesquisadas, a exclusão das fontes discrepantes da realidade do mercado deverá ser motivada pelo gestor público.

Não é necessário que sejam consultadas todas as fontes de pesquisa citadas no Acórdão nº 4624/17 - Tribunal Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR). Mas em situações específicas, como a aquisição de medicamentos, devem ser observadas as orientações definidas pelo Acórdão nº 1393/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR.

A pesquisa de preços deverá buscar captar ao máximo possível os preços efetivamente praticados no mercado. Para tanto, pode abranger informações de outros órgãos e entes governamentais que tenham realizado procedimentos para aquisição de objetos similares.

Os procedimentos utilizados como referência devem ser analisados criteriosamente, para que sejam excluídos aqueles que, na avaliação da administração, possam resultar na distorção de valores em razão de diferenças nas quantidades ou nas condições do contrato a ser firmado.

São consideradas publicações especializadas aquelas de veículos -jornais, revistas ou portais na internet - com notório reconhecimento no âmbito em que atuam. E sites especializados são os necessariamente vinculados a um portal na internet, que atuam de forma exclusiva ou preponderante na análise de preços de mercado, desde que seu âmbito de atuação também tenha notório reconhecimento.

No processo administrativo referente à formação do preço máximo, o gestor deve apontar a credibilidade da fonte utilizada na área em que é promovida a aquisição. Também, demonstrar os motivos quanto à pertinência dessa fonte como critério definidor do preço, como o tempo de publicação, a instituição ou os profissionais responsáveis e a sua utilização por outros órgãos ou entes públicos.

Essa é a orientação do Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo presidente da Câmara Municipal de Campo Mourão, Olivino Custódio, por meio da qual questionou se seria necessário consultar todas as fontes de pesquisa sugeridas pelo Tribunal, mesmo se algumas delas fossem consideradas inúteis ou improdutivas pelos servidores públicos responsáveis pela formação do preço máximo em licitação.

O consulente também questionou como definir a similaridade de objetos; de quais órgãos deveriam ser consultados procedimentos similares; e quais seriam as definições de publicações especializadas e sites especializados. Todos os questionamentos foram referentes a esclarecimentos em relação à resposta do TCE-PR à Consulta nº 933475/16, expressa no Acórdão nº 4624/17 - Tribunal Pleno.

 

Instrução do processo

A Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB) do TCE-PR informou a existência de respostas a Consultas que tratam de temas correlatos ao questionamento do consulente: Acórdão nº 984/11 - Tribunal Pleno e Acórdão nº 1393/19 - Tribunal Pleno.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que a administração deve utilizar todas as fontes de informação viáveis para a formação de um preço máximo condizente com a realidade do mercado; e que não é necessário que sejam consultadas todas as fontes citadas no Acórdão nº 4624/17 - Tribunal Pleno.

Além disso, a unidade técnica destacou a necessidade de exclusão criteriosa de valores que possam distorcer o valor de mercado em razão da diferença nas quantidades a serem contratadas; e concluiu com esclarecimentos quanto às definições de publicações e sites especializados.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com o posicionamento da unidade técnica quanto ao caráter exemplificativo das fontes indicadas. O órgão ministerial ressaltou a necessidade de justificativa, pelos gestores, das escolhas de fontes de consulta dos preços praticados, de acordo com a extensão e complexidade do objeto; e lembrou que as fontes consultadas devem apresentar similaridade quanto ao objeto e quantitativos licitados.

 

Legislação e jurisprudência

O inciso II do parágrafo 2º do artigo 7º da Lei nº 8.666/93 (Lei Geral de Licitações e Contratos) dispõe que as obras e os serviços públicos somente poderão ser licitados quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários. O inciso II do parágrafo 2º do artigo 40 dessa lei estabelece que constitui anexo do edital, dele fazendo parte integrante, o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários.

O artigo 49, III, da Lei Estadual 15.608/2007 (Lei de Licitações e Contratos do Estado do Paraná) fixa que, na fase interna ou preparatória do pregão, o servidor responsável pela formalização do processo licitatório deverá informar o valor estimado do objeto da licitação, de modo a propiciar a avaliação da composição dos custos, por meio de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado. O artigo 69, III, "b", dessa lei estadual expressa que na terceira parte dos editais de licitação, referente aos anexos, deve constar o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários, compatíveis com os de mercado.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) é no sentido de que "não é admissível que a pesquisa de preços de mercado feita pela entidade seja destituída de juízo crítico acerca da consistência dos valores levantados, máxime quando observados indícios de preços destoantes dos praticados no mercado" - acórdãos nº 3178/2016, nº 1108/2007 nº 1030/2018 e nº 2090/2018, todos do Plenário do TCU.

O Acórdão nº 1393/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR dispõe que, na formação do preço máximo de licitação para aquisição de medicamentos, os municípios devem obrigatoriamente consultar o Banco de Preços em Saúde (BPS), utilizando como parâmetro o valor da média ponderada, e adotar o Código BR para a identificação dos itens. Além disso, devem consultar outras fontes de pesquisa para formação do preço de referência, como o Comprasnet (federal) e o Comprasparana (estadual), e cotar diretamente junto a fornecedores.

Ainda de acordo com essa decisão, que tem força normativa, a administração pública deve estabelecer uma cesta de preços aceitáveis e analisá-la de forma crítica, especialmente quando houver grande variação entre os valores apresentados. Todas as consultas realizadas devem constar de forma expressa, detalhada e justificada no procedimento administrativo utilizado para a definição do preço de referência.

O Acórdão nº 706/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR estabelece que o aplicativo Menor Preço, do Programa Nota Paraná, somente pode ser utilizado como um dos critérios para a formação de preços em procedimentos licitatórios; ou seja, outras fontes devem ser obrigatoriamente adotadas para tal finalidade. 

O Acórdão nº 4624/17 - Tribunal Pleno do TCE-PR expressa que soluções de mercado, orçamentos ou propostas de preços de empresas em situação de irregularidade fiscal ou trabalhista devem ser consideradas para a definição de preço de pregão, pois não há fundamento legal para a sua exclusão. Assim, a administração evita o risco de excluir opções que lhe sejam mais vantajosas.

Essa decisão estabelece, ainda, que as opções de contratação devem ser obtidas por meio da diversificação das soluções possíveis e fontes de orçamento. A análise crítica dos resultados obtidos possibilitará ao gestor desconsiderar, de maneira pontual e motivada, os resultados que não representem a realidade de mercado, com preços excessivos ou inexequíveis, inclusive os relativos a propostas e orçamentos de empresa em situação irregular.

Finalmente, esse acórdão dispõe que as pesquisas de mercado e de preços, assim como a metodologia de composição de planilhas de preços, podem ser regulamentadas por ato normativo municipal, como o decreto.

O Acórdão nº 4624/17 - Tribunal Pleno do TCE-PR fixa o entendimento de que é possível a utilização do método de formação de preço máximo de licitação por meio de consulta a banco de dados, em atendimento ao princípio da economicidade, pois ele reflete a busca pelo negócio mais vantajoso para a administração.

Também fixa que todos os meios legais, com fontes de informação diversificadas, podem e devem ser utilizados para selecionar a melhor proposta. A Constituição do Estado do Paraná estabelece que todas as licitações estaduais devem ter o preço máximo fixado.

Ainda segundo o Acórdão nº 4624/17, os valores que servirão de base para a formação do preço máximo devem ser adequados à realidade do mercado; e não é necessário editar lei ou decreto para tratar do assunto, mas é interessante a edição de um manual de orientação municipal.

Por fim, a decisão entende que são cabíveis como fonte de consulta o portal de compras governamentais (www.comprasgovernamentais.gov.br); os editais de licitações e contratos similares firmados anteriormente pelo próprio órgão; as atas de registros de preços da administração pública; as publicações especializadas; as cotações de fornecedores em potencial; e os sites especializados, desde que de amplo acesso, fazendo constar a data e o horário da consulta.

Conforme disposto no Acórdão nº 3197/16 - Tribunal Pleno do TCE-PR os valores pagos aos trabalhadores que prestam serviços a empresas contratadas pela administração pública devem estar vinculados aos valores de remuneração constantes na planilha de custos integrante da proposta de preços apresentada na licitação, salvo quando for impossível definir o custo unitário da remuneração. A vinculação depende do tipo de contrato de serviço, pois não é viável quando não se pode mensurar o custo.

O acórdão também dispõe que, com base na vinculação ao instrumento convocatório, o responsável pela fiscalização do contrato poderá efetuar glosas referentes a benefícios não repassados aos trabalhadores e às diferenças entre os valores pagos e os previstos na planilha. É recomendável, portanto, que tal glosa esteja prevista no edital de licitação e no contrato.

O Acórdão nº 984/11 - Tribunal Pleno define a possibilidade de câmaras municipais aderirem a atas de registro de preços - procedimento conhecido como "carona" - de licitações de outros órgãos e entes governamentais.

 

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, lembrou que o Acórdão nº 4624/2017 não determinou a utilização de todas as fontes de consulta disponíveis para a elaboração de pesquisas de preços, mas apenas indicou algumas fontes, em caráter meramente exemplificativo.

Assim, Guimarães ressaltou que a ampliação das fontes informativas a serem consultadas pela administração pública para a formação do preço máximo de bens ou serviços a serem contratados com recursos públicos objetiva garantir que os valores utilizados como base para a formação do preço máximo sejam adequados à realidade de mercado.

O conselheiro afirmou que a pesquisa de preços e a elaboração dos processos de compras não podem tornar-se mais custosos e burocráticos do que já são; especialmente, porque a internet permite o acesso a um grande volume de dados atualizados, o que possibilita a qualificação, quantificação e precificação dos objetos pretendidos.

O relator destacou que, em sua maioria, os bens e serviços licitados costumam ser necessidades comuns entre os diversos entes públicos, ainda que demandados em momentos e quantidades diversas. Assim, ele concluiu que, já que os 399 municípios do Estado do Paraná e os 5.570 municípios brasileiros têm obrigações constitucionais e legais similares, com o dever de transparência quanto aos gastos públicos, não é difícil que se identifique contratos públicos com características similares, que possam servir de parâmetro ao licitante na elaboração de sua pesquisa de preços.

Guimarães salientou, ainda, que devem ser ponderadas as diferenças nas compras pretendidas decorrentes de fatores como quantitativos previstos; forma e prazos de pagamento; e forma e prazos de entrega do objeto licitado, além de outros fatores específicos que possam apresentar as compras e contratações, como a exigência de garantias diferenciadas, que podem impactar no real valor praticado pelo mercado para a contratação pretendida.

O conselheiro ressaltou que, obedecidos os critérios de qualidade estatuídos no edital, a busca de informações não deve objetivar o barateamento do bem ou serviço licitado a qualquer custo, mas sim a adequação do preço máximo à realidade mercadológica. Ele concluiu que quanto maior o número de fontes contempladas, mais consistente será a pesquisa e o mapa de preços obtido.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão virtual do Tribunal Pleno realizada por videoconferência em 10 de junho. O Acórdão nº 1108/20 foi disponibilizado em 29 de junho, na edição nº 2.327 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado do processo ocorreu em 8 de julho.

 

Serviço

Processo nº:	464908/19
Acórdão nº	1108/20 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Câmara Municipal de Campo Mourão
Interessados:	Jadir Soares e Olivino Custódio
Relator:	Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães

 

Autor: Diretoria de Comunicação Social Fonte: TCE/PR