Acórdão 1168/2006 do Tribunal Pleno

Decisão proferida em 10/08/2006, publicado no AOTC nº 67/2006, publicada na Revista do TCE-PR nº 158, sobre o processo 48047/2006, a respeito de VEREADORES; Origem: Câmara Municipal de Uraí; Interessado: Presidente da Câmara Municipal; Relator: Auditor Eduardo de Sousa Lemos.

Ficha Técnica

Data de Publicação: 22/09/2006

Ementa

CONSULTA. FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE VEREADORES. VALOR ZERO. INCONSTITUCIONALIDADE. REMUNERAÇÃO DA LEGISLATURA ANTERIOR. DIÁRIAS. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO PELA PRÓPRIA CÂMARA DE VEREADORES. Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Mario Yoshikazu Shibukawa, Presidente da Câmara Municipal de Uraí, acerca das medidas a serem adotadas em virtude de Lei Municipal 1.072/2004, que determina que "os Vereadores de Uraí para a Legislatura 2005 a 2008, prestarão serviço de relevante valor social e gratuito, não tendo direito a perceber subsídios de qualquer espécie por sua atuação parlamentar". 2. Foi apresentado parecer emitido pela assessoria jurídica da União dos Vereadores do Paraná, cuja conclusão é de "que a Lei n.° 1072/2004 de 13 de julho de 2004 foi anulada pela Lei Municipal n.° 1092/2005, de 26 de setembro de 2005, com base no princípio da legalidade e no contido nas manifestações das resoluções oficiais do egrégio Tribunal de Contas do Estado do Paraná, sendo certo que não podendo editar resolução na própria legislatura, a Câmara Municipal de Uraí deverá adotar o subsídio pago no último mês da legislatura anterior, acrescido dos reajustes concedidos aos servidores públicos municipais e correções através do índice oficial adotado no período". 3. Às fls. 69, foi carreada solicitação subscrita pela Ilmo. Deputado César Seleme, acerca do procedimento a ser adotado pela Câmara de Uraí para concessão de diárias aos vereadores, uma vez que esta Corte entende ser irregular o pagamento de tais valores em montante superior ao dos subsídios. 4. A Diretoria de Contas Municipais manifestou-se no seguinte sentido (Parecer 20/06 - fls. 75/80): "- Expurgando do cenário a questão da lei como tipo de ato recorrido como condutor das determinações, no mínimo outros dois pontos exigem análise. Uma deles é referente a ver se a fixação no valor zero dá ou não por exercitada a competência do legislativo e o outro em saber se a fixação no referido valor numérico usurpa o princípio da remunerabilidade; - Detido na premissa de que o Tribunal de Contas não tem competência para determinar que Câmara edite ato normativo, a Câmara Municipal exerceu plenamente a sua competência. Preocupações outras ensejariam avaliações de caráter subjetivo, como a possibilidade de uma armação na forma de fixação de valores pífios ou exorbitantes, ao sabor do conhecimento de pesquisas de intenção de votos. De outro lado, a espécie de instrumento adotado após a conclusão do devido processo legislativo não subtrai a validade do ato e nem a atribuição de valor zero ofende o pleno exercício das competências legislativas; - Na Proposta de Emenda à Constituição 353/2001, consta dedução no seguinte sentido: ".a proposta apensada nº 375 traz em si grave violação. Ao definir como "zero por cento" a remuneração dos vereadores em Municípios de até vinte mil habitantes, a proposta fere a regra básica de remunerabilidade dos Edis. Efetivamente, o inciso VI do art. 29, por sua redação, estatui que a vereança é uma função remunerada, não podendo o legislador constituinte derivado estabelecer exceção, posto que estaria transferindo a competência do Município para a União." - O Tribunal já repassou a mesma lição em material distribuído às Câmaras Municipais quando da promulgação da EC 25/00, ao prescrever que: "a partir da Emenda Constitucional n.º 04/75, de 23.04.75, o agente político passou a ser remunerado em contrapartida do mandato eletivo. Portanto, o princípio da remunerabilidade acompanha e é indissociável da figura do político brasileiro. Nem por isso deixa de possuir normativos muito próprios, com vistas a delimitar formas, valores e condições de recebimento." - O núcleo para a resposta resulta em definir se a edição na forma do normativo aprovado é considerado omissão no sentir do Provimento 56/05. Objetivamente, a respeito inclina-se pela provisão, por se verem preenchidos os requisitos constitucionais aplicados na análise validatória; - Quanto à ofensa ao princípio da remunerabilidade, não é assunto a ter solução no âmbito administrativo, mas na esfera competente para o feito. Também para tais hipóteses foi destinado o § único do art. 17 do Provimento 56/05, para possibilitar o pagamento a fim de não prejudicar o funcionamento do Legislativo enquanto se aguarda a decisão na esfera judicial. Essa decisão - seja ela de alcance ex tunc ou ex nunc, poderá ser desfavorável à pretensão dos vereadores, impondo-lhes condenação de devolução das quantias recebidas; - Não basta para a solução a anulação da referida lei simplesmente editando outra com tal dizer; - Este Tribunal não dispõe de qualquer regra restringindo o recebimento de diárias que superem os subsídios mensais. Na realidade, trata-se de regra previdenciária para efeito de apuração da base de contribuição ao INSS.". 5. O Ministério Público de Contas (Parecer 8418/06 - fls. 85/88) entende que: "- Lei não é o meio idôneo à fixação da remuneração dos Edis, que deve ser decidida pelo próprio Legislativo, como se depreende da CF, em seu art. 29, VI, pelo que, tanto a originária determinação de que o serviço não seria remunerado quanto a revogação dessa normativa são inaceitáveis para regular a matéria, e tidos por atos inexistentes; - A Câmara de Uraí não pode efetuar nenhum pagamento de remuneração pela prestação dos serviços por parte dos Edis, com base na anulação da Lei 1072/2004, porque não há ato válido que autorize crédito de subsídios aos seus legisladores pelo exercício do mandato. Se a Lei 1092/2005 foi utilizada para esta finalidade, estes dispêndios deverão ser descontinuados, e recomposto o Erário Municipal; - Se resultasse da Lei 1092/2005, que "anulou" a Lei 1072/2004, a possibilidade de pagar remuneração aos Edis - o que não se admite - esse pagamento somente poderia ocorrer a partir da vigência daquela lei; - Como o princípio da impessoalidade informa a atuação do Legislativo quando da fixação da remuneração dos Vereadores, haveria ofensa a este princípio com a anulação pela atual legislatura do ato da antecedente que impedia a percepção de remuneração. Aos detentores atuais de mandato é vedado legislar, de forma positiva ou negativa, sobre seus próprios subsídios; - Opina, conclusivamente, pela impossibilidade de pagamento da remuneração dos Edis do município de Uraí com fundamento na revogação da norma determinante do mandato gratuito.". É o relatório. VOTO Preliminarmente, o Consulente, Sr. Mario Yoshikazu Shibukawa, Presidente da Câmara Municipal de Uraí, é parte legalmente legitimada a realizar consulta perante este Tribunal . Ainda que tenham sido encaminhadas "consultas suplementares" subscritas por Vereadores e Deputado Estadual, entende-se que a resposta a tais questionamentos é de suma importância para que a Câmara possa atuar de maneira escorreita. 2. Embora versem as questões acerca de caso concreto, é plenamente possível que sejam abstraídas e respondidas em tese. Estão precisamente indicadas as dúvidas. A matéria guarda relação com as atribuições desta Corte de Contas. Foi apresentado parecer jurídico examinando objeto deste feito. 3. Em face disso, conheço da presente. 4. Relativamente ao mérito, o primeiro aspecto que deve ser analisado na presente consulta diz respeito à necessidade de recebimento de remuneração por parte dos vereadores. 5. Em Municípios de população e extensão territorial menores, em virtude da quantidade de trabalho na Câmara não ser tão extensa, é muito comum que os vereadores possuam outras atividades remuneradas. Aliás, havendo compatibilidade de horários, é possível, inclusive, que continuem a exercer outro cargo público . 6. Não obstante a possibilidade do exercício de outras ocupações, as ações desenvolvidas junto às Câmaras Municipais são configuradas como trabalho, devendo a elas ser atribuídas as mesmas características básicas que informam outras atividades laborativas, configurando os subsídios caráter alimentar. 7. Neste passo, dispõe a Declaração Universal dos Direitos Humanos: "Artigo XXIII ... Toda pessoa que trabalha tem direito a uma remuneração justa e satisfatória, que lhe assegure, assim como à sua família, uma existência compatível com a dignidade humana, e a que se acrescentarão, se necessário, outros meios de proteção social. ..." 8. É de se destacar que, apesar da remuneração pelos trabalhos desenvolvidos ser um direito de todos, existem categorias de trabalho, dentre as quais o trabalho voluntário é a mais expressiva, que não ensejam a percepção de contraprestação a título de remuneração. 9. Ao tratar da lida dos componentes dos legislativos locais, a Carta Magna, em nenhum momento, porém, sugere que possa ser gratuita, deixando claro que se trata de ofício, tendo fixado limites para que a remuneração a ser recebida pelos edis mantenha-se dentro de parâmetros razoáveis. Vejamos: "Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: ... VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: a) em Municípios de até dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a vinte por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; ... VII - o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Município; ... Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5° do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: ... I - oito por cento para Municípios com população de até cem mil habitantes; ... § 1° A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores. ... Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. ... § 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.". 10. Partindo-se dos princípios enunciados acima, é inconcebível o estabelecimento, por Câmara Municipal, que os trabalhos dos vereadores serão gratuitos. Não é outra a opinião da melhor doutrina: "A vereança, que inicialmente foram um múnus público gratuito, passou a ser subsidiada nas grandes Edilidades e posteriormente remunerada em todas as Câmaras... ... Como se observa, o mandato não mais pode ser gratuito e a fixação da remuneração, obedecidos os limites máximos introduzidos pela EC 25, de 2000, observará preceituação constitucional aplicável e os critérios dispostos na respectiva lei orgânica .". 11. No mesmo sentido, ensina José Afonso da Silva: "Finalmente, Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores (e Secretários Municipais) têm direito a remuneração, em forma de subsídios, nos termos do art. 39, § 4°, da Constituição (EC-19/98) sujeita aos impostos gerais, inclusive o de renda e os extraordinários, tal como qualquer outro contribuinte, com observância do que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III e § 2.°, I .". 12. Rachel Farhi, Procuradora do Estado do Rio de Janeiro e Chefe da Consultoria Jurídica do Instituto Brasileiro de Administração Municipal, ao abordar a questão da possibilidade de fixação da remuneração dos vereadores nos 180 dias anteriores à eleições, assevera que: "Em suma, os Vereadores são agentes políticos eletivos, titulares do direito constitucional a subsídios, os quais revestem caráter alimentar e que têm tratamento de direito constitucional, sendo, conseqüentemente, o ato legislativo que o institui para os Vereadores, de uma legislatura para outra, integrador da eficácia do disposto no art. 29, VI "caput" da Lei Maior, assegurador do direito aos subsídios, fixados por ato normativo de vigência temporária, porque corresponde ao período do mandato, daí ser indispensável a respectiva fixação. Tratando-se, pois, de direito constitucionalmente assegurado, não tem sentido deixar-se os Vereadores sem subsídios - notadamente porque revestem caráter alimentar - por todo o período dos respectivos mandatos, apenas pelo fato meramente formal de não terem sido fixados antes dos 180 dias anteriores às eleições, considerado "período suspeito ". 13. Partindo-se do princípio de que os Vereadores devem ser remunerados, cumpre examinar como há de ser realizada a fixação dos subsídios, uma vez que a Câmara estabeleceu que os edis não perceberiam contraprestação pecuniárias pelos serviços de vereança. 14. Este Tribunal, em inúmeras consultas (v.g. Processo 516489/03), entendeu que, havendo inconstitucionalidade no ato que fixou a remuneração dos vereadores, deve ser adotada, para a legislatura seguinte, a remuneração percebida pelos edis no último mês da legislatura anterior, sendo possível a aplicação dos índices de atualização utilizados para recomposição das perdas dos vencimentos do funcionalismo municipal. 15. Tal entendimento foi adotado em muitas hipóteses nas quais restou clara a intenção dos Vereadores de fazer com que seus subsídios aumentassem em patamares superiores ao legalmente estatuídos. Uma das questões mais recorrentes nessas consultas é sobre a vinculação, em índices percentuais, dos subsídios dos vereadores aos dos deputados estaduais, o que é expressamente vedado. A resposta deste Tribunal nestas situações, determinando a inaplicabilidade dos índices/fatores de reajuste adotados, procurou fazer com que os subsídios fossem fixados de modo razoável, sempre resultando em diminuição dos seus valores. 16. O caso em tela comporta um aspecto muito particular, pois a intenção dos vereadores não era aumentar seus subsídios com base em gradações impróprias, mas justamente o contrário, diminuir os subsídios ao máximo, transformando seu trabalho em gratuito. Neste caso, adotar a solução preconizada por esta Corte nas hipóteses em que os vereadores procuravam aumentar indevidamente os subsídios configurar-se-ia como irregular aumento da remuneração. Explica-se: quando os vereadores buscam realizar reajustes indevidos, a solução encontrada foi adequar sua intenção (aumento da remuneração) ao disposto nos diplomas legais pertinentes, aconselhando a adoção da última remuneração paga acrescida do índice de recomposição do funcionalismo, o que permite o maior acréscimo possível da remuneração legalmente fixada. 17. Se o propósito dos vereadores era reduzir gastos, diminuindo os subsídios para a legislatura seguinte ao mínimo (zero), deve-se adequar tal intento (sob pena de usurpação da competência legislativa local) aos dispositivos legais pertinentes. Como se vê, a determinação de que o trabalho dos edis seja honorífico é irregular, pois a Constituição Federal estabelece a necessidade de remuneração, conforme o disposto nos arts. 29, VI e 38, III. 18. Fixada a premissa de que o cargo de vereador não é honorífico, tendo em vista o disposto nos arts. 29, VI e 38, III, da Carta da República, resta determinar o quantum devido aos edis. Para isso, é preciso deixar assente que o ato normativo que fixou a remuneração em zero padece de vício de inconstitucionalidade, sendo nulo desde a sua edição, podendo o Tribunal de Contas negar-lhe eficácia. 19. Negada eficácia ao ato normativo, é preciso fixar o quantum devido a título de subsídios aos vereadores. Nesse ponto, estabelece-se que não cabe a edição de outro normativo pela Câmara na atual Legislatura (art. 29, VI, da CF/88), restando devido aos vereadores a remuneração constitucionalmente fixada para Legislatura anterior. 20. Para que não pairem dúvidas, enfatiza-se: quando não se edita o ato normativo previsto no art. 29, VI, da Constituição ou quando o referido ato é maculado por inconstitucionalidade ficam resguardados os subsídios fixados legalmente para a Legislatura anterior, observada a garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos. 21. É relevante dizer, os subsídios dos vereadores podem ser reduzidos mediante ato normativo formal e material. Contudo, diante da omissão na edição desse ato normativo ou em vista de vícios de inconstitucionalidade no ato editado, faz-se incidir, no caso, a garantia constitucional da irredutibilidade de subsídios. 22. Em face disso, a resposta, em tese, à consulta deve ser no sentido da manutenção dos valores dos subsídios fixados constitucionalmente para a Legislatura anterior. 23. No tocante à possibilidade de concessão de diárias aos vereadores, irretocável a abordagem procedida pela Diretoria de Contas Municipais, à qual me reporto: "Nesse intuito, cabe informar que este Tribunal não dispõe de qualquer regra restringindo o recebimento de diárias que superem os subsídios mensais. Na realidade, trata-se de regra previdenciária contida no art. 71, § 9º, da Instrução Normativa nº 03/05, do Ministério da Previdência Social e Secretaria da Receita Previdenciária, para efeito de apuração da base de contribuição ao INSS e exclusivamente da parte patronal, que tem o seguinte teor: "Art. 71. As bases de cálculo das contribuições sociais previdenciárias da empresa e do equiparado são as seguintes: § 9º O valor das diárias para viagens, quando excedente a cinqüenta por cento da remuneração mensal do empregado, integra a base de cálculo pelo seu valor total." Em relação ao empregado, a mesma obrigação está prevista no art. 72 da Instrução Normativa mencionada, apenas que em seu caso a incidência é sobre o que superar os 50%, diferentemente do empregador, para quem na hipótese de exceder ao referido percentual integra o calculo a totalidade das diárias pagas: "Art. 72. Não integram a base de cálculo para incidência de contribuições: IX - as diárias para viagens, desde que não excedam a cinqüenta por cento da remuneração mensal do empregado;" Entretanto, se a limitação for existente na ordem regimental, cumpre ao próprio Poder Legislativo elaborar os estudos necessários à modificação do Regimento Interno da Câmara para adequá-lo às condições de funcionalidade e organização concluídas no trabalho.". É o voto. GASL, 10 de agosto de 2006 Auditor SOUSA LEMOS Relator designado

Decisão na Íntegra